Вступ
Повноваження та завдання органів місцевого самоврядування у сфері здійснення державного управління в освіті та шкільного самоврядування регулюються Законом № 596/2003 Зб. зак. про державне управління в освіті та шкільне самоврядування і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями (далі — «Закон про державне управління в освіті»).
Відповідно до § 6 зазначеного закону необхідно розрізняти статус громади як засновника залежно від того, чи здійснює вона свої засновницькі повноваження в межах делегованих повноважень державного управління, чи на підставі власних самоврядних компетенцій. Заснування та ліквідацію шкіл і шкільних закладів в обох випадках громада здійснює за допомогою загальнообов'язкових нормативно-правових актів.
У разі делегованого здійснення державного управління громада засновує та ліквідує основні школи відповідно до мережі. Під час здійснення самоврядування громада засновує та ліквідує відповідно до мережі: a) початкові мистецькі школи, b) дитячі садки (заклади дошкільної освіти), c) шкільні клуби дітей, які є частиною основної школи, d) центри дозвілля, e) заклади шкільного харчування для учнів основних шкіл та вихованців дитячих садків, f) мовні школи при основних школах, g) центри обслуговування шкіл, h) шкільні інтернати.
У справах шкіл та шкільних закладів громада здійснює державне управління в першій і другій інстанціях. У першій інстанції вона ухвалює рішення у справах щодо загрози вихованню та навчанню неповнолітнього або недбалого ставлення до обов'язкового шкільного навчання учня. У другій інстанції вона ухвалює рішення в разі, якщо має статус шкільного органу управління (шкільного відділу). Тоді вона розглядає справи, щодо яких у першій інстанції ухвалив рішення директор основної школи, засновником якої є відповідна громада. Те, має громада статус шкільного відділу чи ні, залежить від кількості учнів, які відвідують основні школи, підпорядковані громаді як засновнику. Шкільним відділом є громада, яка є засновником основних шкіл із загальною кількістю учнів не менше 1 000 осіб. Шкільний відділ утворюється з 1 січня календарного року. Вирішальною датою для визначення кількості учнів є 15 вересня попереднього календарного року.
Крім того, шкільними відділами вважаються також громади, для яких на підставі договору відповідно до Закону про устрій громад спільний орган місцевого самоврядування фахово забезпечує виконання завдань і діяльності у сфері освіти, молоді та фізичної культури, при цьому загальна кількість учнів шкіл у цих громадах становить не менше 1 000 осіб.
Громада не стає шкільним відділом автоматично після виконання передбачених законом умов. Вона має подати до регіонального управління шкільної адміністрації пропозицію щодо ухвалення рішення про підтвердження шкільного відділу. Якщо регіональне управління шкільної адміністрації не затвердить громаду як шкільний відділ, воно здійснює діяльність шкільного відділу громади самостійно.
Громади також визначають загальнообов'язковими нормативно-правовими актами шкільні округи основних шкіл, які перебувають у їхньому засновницькому підпорядкуванні, а також закріплені дитячі садки в засновницькому підпорядкуванні громади для дітей з постійним місцем проживання в громаді, у якій вони здобувають обов'язкову дошкільну освіту. Якщо громада є засновником кількох дитячих садків, вона визначає частину своєї території для кожного закріпленого дитячого садка загальнообов'язковим нормативно-правовим актом. Якщо громада не має власного дитячого садка, вона може укласти письмовий договір з іншою громадою про закріплений дитячий садок. Таке визначення закріпленого дитячого садка застосовується також з метою встановлення територіальної підсудності дитячого садка відповідно до § 28c Закону № 245/2008 Зб. зак. про виховання та освіту (Закон про освіту) і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями.
Громада як засновник закладів дошкільної освіти
Дитячий садок забезпечує здобуття дошкільної освіти. Він створюється, як правило, за наявності щонайменше десяти дітей. Дошкільну освіту дитина здобуває після завершення останнього року освітньої програми відповідного напряму навчання в дитячому садку. Документом про здобутий рівень освіти є свідоцтво про здобуття дошкільної освіти.
Дошкільна освіта за останні роки зазнала низки змін. З 01.09.2021 року вона є обов'язковою для дітей, яким станом на 31.08 виповнюється п'ять років. Завдяки внесенню змін до Закону про освіту зросли вимоги до місткості дитячих садків. Від моменту набрання ним чинності дошкільну освіту повинні здобувати й ті діти, які без такої законодавчої зміни залишалися б удома з батьками або відвідували б приватні дитячі садки, не включені до державної мережі.
Вимоги до місткості дитячих садків знову зросли й у 2022 році, коли розпочався конфлікт в Україні і в Словаччині багато громадян України отримали тимчасовий прихисток. У зв'язку з цим Уряд СР ухвалив Постанову № 109/2022 Зб. зак. про деякі заходи у сфері соціальних послуг під час надзвичайної ситуації, надзвичайного стану або воєнного стану, оголошеного у зв'язку з масовим припливом іноземців на територію Словацької Республіки, спричиненим збройним конфліктом на території України, у якій врегулював умови надання послуги для сприяння поєднанню сімейного та професійного життя у формі догляду за дитиною в дитячій групі. «Ця форма догляду надається в невеликому колективі дітей, щонайбільше чотирьом дітям, і здійснюється в домашньому середовищі (або іншому середовищі, наближеному за простором та обладнанням до домашнього). Послугу для сприяння поєднанню сімейного та трудового життя в дитячій групі можна надавати дитині від народження і до початку здобуття обов'язкової дошкільної освіти в дитячому садку». 1
Догляд у дитячій групі здійснює виключно фізична особа як постійну діяльність, що провадиться самостійно, від власного імені, під власну відповідальність, а саме на підставі набуття нею права на надання цієї соціальної послуги шляхом внесення до реєстру соціальних послуг, який веде відповідний орган самоврядування вищого рівня (край). Фізична особа не може наймати працівників, тобто вона повинна сама — особисто здійснювати догляд за дітьми, при цьому до неї висуваються вимоги щодо бездоганної репутації, повної цивільної дієздатності та досягнення 18-річного віку. Вимога щодо професійної компетентності шляхом здобуття певного рівня освіти до цієї фізичної особи не висувається. Фізична особа є надавачем соціальної послуги і водночас особою, яка безпосередньо забезпечує догляд за дітьми в конкретній дитячій групі, при цьому правомірність надання цієї соціальної послуги прив'язана до конкретного місця (конкретної адреси місця її надання). 2
Однак найскладніше завдання для громад як засновників дитячих садків принесла новела до Закону про освіту від 2023 року, яка запровадила правову вимогу на зарахування дитини на дошкільне навчання. У § 3 п. b) Закону про освіту закріплено право «на зарахування на дошкільне навчання в дитячому садку з навчального року, наступного за навчальним роком, у якому дитині виповнюється три роки». 3 Новелою до Закону про освіту було врегульовано право кожної дитини віком від трьох років на її зарахування на здобуття дошкільної освіти в дитячому садку незалежно від типу засновника, якщо її законний представник або представник установи звернеться з відповідною заявою до дитячого садка.
Це право законний представник або представник закладу відповідно до нового § 59b закону про освіту може гарантовано реалізувати в дитячому садку, заснованому муніципалітетом або регіональним управлінням шкільної адміністрації. Законний представник або представник закладу може реалізувати це право на підставі власного вільного рішення також у приватному дитячому садку або конфесійному дитячому садку.
Ця новела закону про освіту поставила муніципалітети як найважливіших засновників дитячих садків перед величезним викликом. Вона визначила для муніципалітетів нові завдання. Зміни було внесено і до закону про державне управління в освіті, який у § 3 п. b) поклав на муніципалітети обов'язок створювати умови для «здобуття обов'язкової дошкільної освіти та умови для зарахування на дошкільну освіту дітей, які мають право на зарахування на дошкільну освіту згідно із законом про освіту в дитячих садках, засновником яких він є».
Щоб муніципалітет міг підготуватися до забезпечення цього завдання, він відповідно до § 6 абз. 20 закону про державне управління в освіті зобов'язаний розробляти та щорічно оновлювати оцінку кількості дітей віком від трьох до п'яти років із постійним місцем проживання в муніципалітеті на наступні три роки. «Якщо директор закріпленого дитячого садка прийме рішення на відповідний навчальний рік про незарахування щонайменше десяти дітей, які до 31 серпня після винесення рішення досягнуть віку щонайменше трьох років, і проти щонайменше десяти рішень про незарахування було подано апеляцію, муніципалітет невідкладно забезпечує, щоб директор цього дитячого садка за згодою регіонального управління громадського здоров'я створив на відповідний навчальний рік нову групу. Якщо створення нової групи в цьому дитячому садку неможливе і це необхідно для зарахування дітей, які мають право на зарахування на дошкільну освіту на відповідний навчальний рік, муніципалітет невідкладно, за згодою регіонального управління громадського здоров'я, забезпечує можливості для їх зарахування в інших дитячих садках, засновником яких є муніципалітет, або домовляється про зарахування дітей до дитячого садка, засновником якого є інший муніципалітет або регіональне управління». 4
Оскільки місткість наявних дитячих садків у багатьох муніципалітетах була недостатньою і до прийняття цієї новели, необхідно було вирішити питання, що робити у випадку, якщо право на зарахування дитини до дитячого садка неможливо буде реалізувати через брак місць. У зв'язку з цим було прийнято новелу закону № 571/2009 Зб. зак. про батьківську допомогу та про внесення змін і доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями, яка встановила право на батьківську допомогу також для особи, яка забезпечує належний догляд за дитиною віком до шести років, щонайдовше до початку навчального року, в якому вона починає здобувати обов'язкову дошкільну освіту. Таке право виникає в уповноваженої особи, якщо вона надасть рішення дитячого садка, заснованого місцевим органом державного управління в освіті або органом місцевого самоврядування (далі — «державний дитячий садок»), про незарахування дитини до державного дитячого садка за місцем постійного проживання дитини, видане не раніше ніж за 12 місяців, причому умова незарахування дитини підтверджується кожного навчального року.
Батьки отримують право на батьківську допомогу після виконання вищезазначених умов і в тому разі, якщо вони працюють і віддають дитину до приватного дитячого садка. Розмір доходу батьків під час отримання цієї допомоги не має жодного вирішального значення. Винятком, коли неможливо отримувати батьківську допомогу на дитину, яку через брак місць не зарахували до закріпленого дитячого садка, є ситуація, коли один із батьків доглядає за іншою дитиною віком до 3 років. У цьому випадку право на батьківську допомогу виникає лише один раз, тобто її можна отримувати лише на одну з дітей. 5
Зазначеними законодавчими змінами на практиці виникла цікава ситуація. До щорічних повторюваних проблем із зарахуванням дітей до дитячих садків через брак місць додалися спроби використати зміни для довшого отримання батьківської допомоги. На різних інтернет-форумах з'являлися запитання на зразок того, як отримати рішення дитячого садка про незарахування дитини на дошкільну освіту, щоб батьки могли й надалі отримувати батьківську допомогу. З цього випливає, що певна частина батьків радше прагнула б отримати продовжену батьківську допомогу, ніж місце для дитини в закріпленому дитячому садку.
Нині зарахування дітей до дитячих садків здійснюється за такими правилами:
- першочергово зараховуються діти, які здобувають обов'язкову дошкільну освіту,
- після них зараховуються діти, які мають право на зарахування згідно з § 59b закону про освіту,
- насамкінець зараховуються решта дітей.
Забезпечення особливих навчально-виховних потреб дітей та учнів
Особливі навчально-виховні потреби визначаються законом про освіту в § 2 п. i) як вимога, визначена діагностикою в закладах консультування та профілактики, щодо надання підтримувального заходу у вихованні та навчанні дитині або учневі:
- з обмеженнями здоров'я,
- з інвалідністю,
- хворому або ослабленому за станом здоров'я,
- з розладами розвитку,
- з розладами поведінки,
- із соціально несприятливого середовища,
- з обдарованістю,
- стан здоров'я, соціальні умови, мовні здібності, обдарованість, поведінка, когнітивні здібності, мотивація, емоційність, творчість або навички якого вимагають надання підтримувального заходу.
Особливості виховання та навчання дітей з обмеженнями здоров'я, учнів з обмеженнями здоров'я, обдарованих дітей та обдарованих учнів відповідно до принципів інклюзивної освіти є змістом державної освітньої програми.
Виховання та навчання дітей з обмеженнями здоров'я та учнів з обмеженнями здоров'я здійснюється в закладах освіти для дітей з обмеженнями здоров'я та учнів з обмеженнями здоров'я (такі заклади є спеціальними школами) або в інших закладах освіти, а саме в спеціальних класах, які створюються, як правило, для дітей з однаковим видом обмежень здоров'я або учнів з однаковим видом обмежень здоров'я. Частина навчально-виховного процесу може здійснюватися в класі спільно з іншими дітьми або учнями закладу освіти, а деякі навчальні предмети чи види діяльності дитина або учень може проходити поза межами спеціального класу, або в класах чи виховних групах разом з іншими дітьми або учнями закладу освіти.
Якщо заклад освіти навчає дітей з особливими навчально-виховними потребами або учнів з особливими навчально-виховними потребами, він створює для них умови на основі рекомендацій закладу консультування та профілактики за допомогою індивідуальної освітньої програми, освітніх програм для дітей з обмеженнями здоров'я або для учнів з обмеженнями здоров'я, освітніх програм, спрямованих на відповідну обдарованість, або надання підтримувальних заходів. 6
Про зарахування дитини з обмеженими можливостями здоров’я приймає рішення директор дитячого садка на підставі рекомендації лікаря загальної практики для дітей та підлітків і закладу консультування та превенції, а також на підставі попередньо обговореної інформованої згоди законного представника або представника закладу. Про зарахування обдарованої дитини приймає рішення директор дитячого садка на підставі рекомендації закладу консультування та превенції і на підставі попередньо обговореної інформованої згоди законного представника або представника закладу. Учня з особливими освітніми потребами можна зарахувати до звичайного класу початкової школи.
Таким чином, у дитячих садках та початкових школах у сфері управління громади здійснюється також виховання та навчання дітей з обмеженими можливостями здоров’я або учнів з обмеженими можливостями здоров’я. Воно здійснюється з використанням спеціальних навчальних посібників та компенсаційних засобів, які разом зі спеціальними навчальними виданнями відповідно до особливих освітніх потреб дитини чи учня безкоштовно надає школа, в якій вони навчаються. 7 У таких школах працює шкільний спеціальний педагог, лікувальний педагог, шкільний логопед, шкільний психолог, соціальний педагог або соціальний працівник, якщо в них навчається понад 20 учнів з обмеженими можливостями здоров’я, крім учнів з обмеженими можливостями здоров’я, які навчаються у спеціальних класах. Також виховання та навчання в таких школах має адаптуватися до особливих освітніх потреб дітей та учнів, на підставі яких ці школи можуть внутрішньо диференціюватися відповідно до виду та ступеня обмеження можливостей здоров’я дітей чи учнів.
У початковій школі, своєю чергою, на кожні 50 учнів із соціально неблагополучного середовища повинен припадати один асистент педагога, один соціальний педагог або один соціальний працівник.
Фінансування шкіл та шкільних закладів у сфері управління громад
Усі зазначені факти висувають підвищені вимоги до фінансування шкіл та шкільних закладів. Йдеться насамперед про витрати на розширення місткості дитячих садків та оплату праці педагогічних і непедагогічних працівників. Фінансування шкіл та шкільних закладів регулюється законом č. 597/2003 Z. z. o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení v znení neskorších predpisov (далі — «закон про фінансування шкіл»).
Між фінансуванням дитячих садків та початкових шкіл у сфері управління громади існує принципова різниця, що випливає з того факту, що початкові школи громади засновують у межах делегованих повноважень державного управління, а дитячі садки — як свої власні самоврядні повноваження. Згідно з § 1 абз. 1 п. b) закону про фінансування шкіл громади отримують:
- фінансування на початкові школи,
- внесок на часткове покриття витрат на виховання та навчання дітей у дитячих садках, включених до мережі шкіл, для яких передпервинна освіта є обов’язковою або які є членами домогосподарства, члену якого надається допомога у зв'язку з матеріальною скрутою, і законний представник дитини підтвердить цей факт директору дитячого садка,
- внесок на позашкільну освіту учнів початкових шкіл,
- внесок на специфічні потреби (витрати, які неможливо передбачити або які мають специфічний характер),
- фінансові ресурси на реалізацію проєктів розвитку,
- дотації.
Крім того, з державного бюджету можуть здійснюватися внески на фінансування шкільного закладу у сфері управління громади, а також із нього забезпечується фінансування допомоги на виховання та навчання громадам як засновникам дитячих садків. Проте дитячі садки пріоритетно фінансуються громадами за рахунок частки відрахувань від податків.
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky з вересня 2023 року виділяє окремим засновникам шкіл через регіональні управління шкільної адміністрації фінансові кошти на особисті витрати помічників учителя для учнів з обмеженими можливостями здоров’я відповідно до § 9p абз. 1 закону про фінансування шкіл відповідно до пропозицій регіональних управлінь шкільної адміністрації та залежно від ресурсних можливостей державного бюджету.
Висновок
Громади регулярно вказують на тривале недостатнє фінансування виконання своїх завдань у сфері освіти. Представники Združenia miest a obcí Slovenska у серпні 2023 року відкрито говорили про ці проблеми на пресбрифінгу. «Конкретний досвід у сфері регіональної освіти навів заступник голови Komory miest та міський голова міста Зволен (яке входить до дванадцятки найбільших словацьких міст) Vladimír Maňka. Зволен доплачує за початкові школи 1,9 млн євро плюс виконання інших зобов'язань минулого року для приватних чи публічних початкових художніх шкіл. Місто заплатить на 600 тис. євро більше, ніж це було два роки тому. Вихід вчителів на пенсію коштує самоврядуванню ще 10 тис. євро з первинних повноважень. Загалом місто доплачує за школи, щоб вони функціонували, близько 2,6 млн євро». 8
Тривалі проблеми з фінансуванням дитячих садків реально могли б призвести до децентралізації, коли вони також будуть створюватися громадою в межах делегованих повноважень державного управління. Відповідно до ст. 71 Ústavy Slovenskej republiky на громаду та вищу територіальну одиницю законом може бути покладено виконання визначених завдань місцевого державного управління. Витрати на здійснення таких делегованих повноважень державного управління відшкодовує держава. Відповідно до § 4 абз. 1 закону č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky v znení neskorších predpisov на виконання делегованих повноважень державного управління громаді та самоврядному краю надаються кошти державного бюджету. Однак і тут на практиці ми стикаємося з довготривалою проблемою недостатнього фінансування всіх витрат, які виникають у громад як засновників початкових шкіл. Вже кілька років на цей факт звертає увагу й згадане Združenie miest a obcí Slovenska — зокрема у межах національного проєкту Modernizácia miestnej územnej samosprávy, Výkon a financovanie prenesených kompetencií 20199. Зазначене підкреслює й речення із загальної частини пояснювальної записки до новели закону про освіту, яка покладає на громади нові обов'язки: «Проєкт закону передбачає негативний вплив на бюджет публічної адміністрації...». 10
Авторка: doc. JUDr. Miriam Odlerová, PhD. Katedra správneho práva, Akadémia Policajného zboru v Bratislave
Список бібліографічних посилань
Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. Detské skupiny. [online]. [citované 24. novembra 2023]. Dostupné na internete: https://www.employment.gov.sk/sk/rodina-socialna-pomoc/detske-skupiny/
Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. Rodičovský príspevok aj pre rodičov detí, ktoré neprijali v spádových materských školách. [online]. [citované 24. novembra 2023]. Dostupné na internete: https://www.employment.gov.sk/sk/uvodna-stranka/informacie-media/aktuality/rodicovsky-prispevok-aj-rodicov-deti-ktore-neprijali-spadovych-materskych-skolach.html
Združenie miest a obcí Slovenska. Novela školského zákona sa premietne do zvýšených poplatkov v školách a školských zariadeniach. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.zmos.sk/novela-skolskeho-zakona-sa-premietne-do-zvysenych-poplatkov-v-skolach-a-skolskych-zariadeniach-oznam/mid/405616/.html
Постанова Уряду СР № 109/2022 Зб. зак. про деякі заходи у сфері соціальних послуг під час надзвичайної ситуації, надзвичайного стану або воєнного стану, оголошеного у зв’язку з масовим припливом іноземців на територію Словацької Республіки, спричиненим збройним конфліктом на території України
Конституція Словацької Республіки
Закон № 416/2001 Зб. зак. про передачу деяких повноважень від органів державного управління громадам та вищим територіальним одиницям зі змінами та доповненнями
Закон № 596/2003 Зб. зак. про державне управління в освіті та шкільне самоврядування і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями
Закон № 597/2003 Зб. зак. про фінансування початкових шкіл, середніх шкіл та шкільних закладів зі змінами та доповненнями Закон № 245/2008 Зб. зак. про виховання та освіту (Закон про освіту) і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями
Закон № 571/2009 Зб. зак. про батьківську допомогу і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями
1Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. Detské skupiny. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.employment.gov.sk/sk/rodina-socialna-pomoc/detske-skupiny/ 2Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. Detské skupiny. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.employment.gov.sk/files/9b4064303479d065b68dc89fc5fbb763 3Новела закону ґрунтувалася на Плані відновлення та стійкості СР, затвердженому постановою Уряду СР № 221 від 28 квітня 2021 року — йдеться про цілі реформ 1, 2 і 3 компонента 6. 4§ 6 абз. 21 Закону № 596/2003 Зб. зак. про державне управління в освіті та шкільне самоврядування і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями. 5Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. Rodičovský príspevok aj pre rodičov detí, ktoré neprijali v spádových materských školách. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.employment.gov.sk/sk/uvodna-stranka/informacie-media/aktuality/rodicovsky-prispevok-aj-rodicov-deti-ktore-neprijali-spadovych-materskych-skolach.html 6§ 7 абз. 5 Закону № 245/2008 Зб. зак. про виховання та освіту (Закон про освіту) і про внесення змін та доповнень до деяких законів 7§ 95 абз. 3 Закону № 245/2008 Зб. зак. про виховання та освіту (Закон про освіту) і про внесення змін та доповнень до деяких законів 8Združenie miest a obcí Slovenska. Novela školského zákona sa premietne do zvýšených poplatkov v školách a školských zariadeniach. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.zmos.sk/novela-skolskeho-zakona-sa-premietne-do-zvysenych-poplatkov-v-skolach-a-skolskych-zariadeniach-oznam/mid/405616/.html 9Детальніше див. Združenie miest a obcí Slovenska. Modernizácia miestnej územnej samosprávy, Výkon a financovanie prenesených kompetencií 2019. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://npmodmus.zmos.sk/download_file_f.php?id=1193191 10Урядовий проєкт закону, яким змінюється та доповнюється Закон № 245/2008 Зб. зак. про виховання та освіту (Закон про освіту) і про внесення змін та доповнень до деяких законів зі змінами та доповненнями та яким змінюються та доповнюються деякі закони. [онлайн]. [цитовано 24 листопада 2023]. Доступно в інтернеті: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=524994