Úvod

Švédsko je konstituční monarchií a z hlediska vnitřní struktury je unitárním státem.

Všeobecný rámec postavení obcí ve Švédsku vytváří nová ústava č. 1974: 152 SFS, která nahradila ústavu z r. 1806. Nová ústava má oficiální název Královský dekret o stanovení nové formy vlády (Kungörlese om beslutad ny regeringsform) a oproti předchozí ústavě obsahuje sice více obecných ustanovení o významu samosprávy, ale méně konkrétních ustanovení týkajících se obcí. Někdy je proto také nazývána Zákon o veřejné správě (Regeringsförordning). Kromě ní existuje ještě ústavní zákon o následnictví trůnu, o svobodě projevu a o svobodě tisku (Konečný 2016: 84).

Již v její 1. kapitole Základy formy státu v § 1, odst. 2 se uvádí, že „švédská demokracie se zakládá na svobodném vyjadřování názorů a na všeobecném a rovnom hlasovacím právu. Ta se uskutečňují prostřednictvím reprezentativní parlamentní formy státu a komunální samosprávy (kommunal självstyrelse)“. § 7 zakotvuje existenci „primárních samospráv“ (primär-kommuner) a „krajských samospráv“ (landstingkommuner), přičemž rozhodovací právo je v samosprávách obou typů vykonáváno volenými orgány.

Význam obecných a krajských samospráv je zde vyjádřen jen jako princip a jejich ústavní zakotvení je někdy hodnoceno jako nevýrazné. Vztah mezi státem a místní samosprávou takto není ve švédském pojetí opřen o explicitní ústavní právo, ale je spíše považován za politickou otázku. Dokonce je sporné, nakolik lze ve Švédsku hovořit o vertikální hierarchizaci švédské veřejné správy, což jsme se pokusili vyjádřit níže uvedenou schémou (obr. 1) a co se snaží postihnout i jiná schéma, uváděná ve švédských i jiných zahraničních pramenech (Structure, 1997, s. 9). Na druhé straně je třeba již na tomto místě konstatovat, že prostor, který je v této vertikální hierarchii vytvořen, vytváří velmi příznivé podmínky pro uplatňování sociální spravedlnosti, která je pro švédský sociální stát tak charakteristická.

V 1. kapitole, § 2, odst. 2 švédské ústavy se například deklaruje, že základním cílem veřejné činnosti je osobní, ekonomické a kulturní blaho jednotlivce, což má konkrétně znamenat zvláštní povinnost (särskilt ålliga) veřejné správy zajišťovat právo na práci, bydlení a vzdělání a podporovat sociální péči a zajištění (social omsorg och trygghet) a dobré životní prostředí. Tento základ švédské sociální politiky a švédského chápání sociální spravedlnosti se promítá do celého řady specifik, charakterizujících její výkon všemi orgány veřejné správy, včetně obcí.

1. Vývoj a současnost postavení obcí ve Švédsku

Švédsko mělo první Zákon o místní samosprávě už v roce 1862. Tento zákon vyčlenil občanská (sekulární) obce (socken) z rámce obcí církevních, tedy farností (församling), které od té doby fungují paralelně, ale odděleně. Podle zákona o církevní samosprávě se například o církevní objekty stará Švédská luteránská církev, která má právo vybírat i církevní daně, i když od r. 2000 ztratila své výsadní postavení a je považována jen za jednu z církví, ale nadále spravuje například obecní hřbitovy (Taxes, 2001, s. 6).

1.1. Počet a velikost obcí

Počet obcí, které byly takto v roce 1862 ustanoveny, dosáhl počtu 2499 a vzhledem k tomu, že Švédsko bylo tehdy ještě velmi zaostalým, převážně agrárním státem a jen minimum úkolů veřejné správy bylo v působnosti obcí, a silně fragmentovaná postfeudální osídlená struktura těmto podmínkám vyhovovala (Konečný 2012, Konečný 2014). Až rozvoj sociálního státu, zejména po druhé světové válce, vyvolal potřebu konsolidace osídlené struktury, přičemž ještě v roce 1951 byl počet obcí stále jen 2598.

Vývoj počtu obcí a jejich struktury od uvedeného roku byl poté následující, přičemž od posledního uvedeného data se až dodnes nezměnil:

Tabulka 1 Vývoj počtu obcí a jejich struktury ve Švédsku

Jak je vidět i z tabulky, na velikostní strukturu obcí a na jejich počet měly největší vliv dvě reformy, uskutečněné v letech 1952 a 1971–1974. První z těchto reforem (formálně šlo o reformu hranic obcí) si kladla za cíl, aby žádná z obcí neměla méně než 2000 obyvatel - ale v roce 1960 bylo stále ještě kolem 350 obcí, které byly menší. Nejméně obcí mělo Švédsko bezprostředně po ukončení poslední reformy - k 1. 1. 1974 jich bylo 278, ale v určitých případech došlo následně k opětovnému rozdělení obcí. Druhá reforma posunula minimální hranici na 8000 obyvatel, ale současná velikostní struktura obcí k 1. 11. 2000 (která je platná až do současnosti) je následující (pro úplnost uvádíme i velikostní strukturu krajů):

Tabulka 2 Velikostní struktura obcí a krajů ve Švédsku v r. 2000

Ani současný švédský systém klasifikace obcí není bez výjimek: ostrov Gotland je obcí, která je zároveň i krajem, a města Göteborg a Malmö nepatří do žádného kraje, ale mají zároveň kompetence obce i kraje. S těmito výjimkami však platí, že všechny obce ve Švédsku - nejmenší obec Bjurholm s méně než 3000 obyvateli stejně jako 680tisícový (se satelitním pánevřím půlmilionové populace) Stockholm - mají stejný kompetenční rámec, i když více obcí používá označení „město“ (stad) - jejich kompetenční rámec je přitom identický s ostatními obcemi a oficiálně ve Švédsku neexistují žádná „města“. Průměrně velká obec má kolem 34 tisíc obyvatel. Přestože švédské správní obce patří k největším v Evropě, strukturou svých orgánů nadále řadí zemi do skupiny decentralizovaných demokracií.

Zejména ve velkých obcích se současně v posledních letech znovu výrazně prosazuje decentralizace. Vytvářejí se místní části jako správní jednotky. Například 436tisícový Göteborg má dnes 21 výborů městských částí, které jsou věcně příslušné například pro sociální služby. Souvisí to i s prostorovou velikostí obcí, zejména tam, kde jsou tvořeny řídkým osídlením. Obec Kiruna na severu Švédska zaujímá území téměř 20 551 km² (42 % území SR) - pro srovnání nejmenší obec Sundbyberg jen 9 km² (asi jako městská část Bratislavy - Staré Město).

Kromě ústavy je tedy právní rámec obcí vymezen jednak Zákonem o hranicích obcí (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting, č. 1979: 411 SFS), jednak Zákonem o obecním zřízení (Kommunallag, č. 1991: 900 SFS). Zákon o hranicích obcí přitom obsahuje způsob ustavení a zániku obcí.

1.2. Působnost obcí

Postavení obcí (kommun) i krajů (lan) je ve švédské ústavě zakotveno i v 1. kapitole § 7, odst. 2 přes jejich právo obou vybírat daně tak, aby mohly plnit vlastní úkoly, přičemž neurčuje ani jejich druh, ani výši. Je to klíčové legislativní ustanovení určující nejen finanční, ale celý kompetenční rámec místní samosprávy ve Švédsku. Celá řada dalších ustanovení ústavy znemožňuje odnětí tohoto práva obcím dokonce i zákonem nebo například rozhodnutím soudu. Projevuje se zde právní princip, který je v jiných právních systémech vzácný (ačkoli jinak švédský právní systém poměrně jednoznačně vychází z německých právních tradic) a který znamená, že poplatník daně má právo spolurozhodovat o tom, k jakému účelu a jak budou jeho daně použity. Občan nebo vlastník nemovitosti jako poplatník daně je „členem“ obce nebo okresu a může si uplatňovat své právo vůči obci či okresu i soudní cestou. To následně vyjadřuje i § 4 zákona o obecním zřízení: „Osoba, která je registrována jako obyvatel obce, vlastní tam nemovitost a platí tam místní daně, je členem této obce“, což lze považovat za uplatnění principu domovského práva.

Soud nebo stát však může vstoupit do rozhodovací působnosti obce výlučně tehdy, když se u nich občan dovolá svého práva vůči ní (motioner).

V ústavním zákoně se také stanoví, že změny v územně správním členění a v uspořádání obcí, stejně jako změny v organizaci obcí, změny náplně jejich činnosti, i změny v daňové působnosti obcí se mohou uskutečňovat jen formou zákona (8. kapitola, § 5).

Obcím připadají tyto úkoly (Regional 1996, s. 211-212):

  • politické aktivity: podpora místních politických aktivit a veřejná kontrola;
  • prostorové a technické plánování: místní plánování a urbanistický rozvoj, bydlení, podpora rozvoje průmyslu a obchodu, cestovní ruch, komunikace a doprava, parky a veřejná zeleň, parkoviště, ochrana, plánování a kontrola životního prostředí a hygieny, záchranná služba a civilní ochrana;
  • kultura a volný čas: podpora zájmových sdružení a spolků, místní knihovny, sportoviště a rekreační areály, mládežnická centra, hudební školy a lidové školy umění;
  • sociální služby a vzdělávání: péče o děti (celodenní zařízení pro děti ve věku 0–6 let, otevřená předškolní zařízení, domácí denní péče o děti), péče o školopovinnou mládež (celodenní zařízení a kluby mládeže pro děti ve věku 7–12 let, domácí denní péče o děti ve věku 7–12 let), vzdělávání dětí a mládeže (základní devítileté školství, střední školství, základní devítileté a střední školství pro děti s poruchami učení), vzdělávání dospělých (základní a střední školy pro dospělé, vzdělávání pro mentálně postižené dospělé, výuka švédštiny pro přistěhovalce);
  • zdravotnické a lékařské služby: primární zdravotní péče, služby pro staré a zdravotně postižené (ošetřovatelská a pečovatelská služba, osobní asistenti, dopravní služby), péče o jednotlivce a rodinu (ústavní a ambulantní péče o dospělé, děti a mládež, sociální pomoc jednotlivcům, psychiatrická péče);
  • speciální aktivity: migrace, podpora trhu práce;
  • ekonomické aktivity: poskytování infrastruktury pro podnikatelský sektor, zajišťování elektrické energie, plynu a dálkového vytápění, zásobování vodou a kanalizace, komunikace, přístavy a některá letiště.

Zákona o samosprávě obcí vyplývají pro obce úkoly, které plní v „dobrovolném sektoru“ (originální kompetence). V kapitole 2 Práva obcí a krajů se v § 9 uvádí: „Zastupitelstvo rozhoduje v záležitostech týkajících se zásadních otázk nebo jinak důležitých věcí obce nebo kraje, zejména

  1. cílů a zásad činností,
  2. rozpočtu, daní a dalších důležitých finančních otázek,
  3. organizace a činnosti komisí,
  4. voleb komisí a návrhu jejich členů a náhradníků,
  5. voleb auditorů a jejich náhradníků,
  6. základů finančního odměňování volených představitelů,
  7. výročních zpráv,
  8. referend.

V dobrovolném sektoru se respektuje, že obce mají řídit své vlastní záležitosti samy, ale zároveň se zdůrazňuje, že musí jít o veřejný zájem. I obecní podniky proto musí fungovat na neziskovém principu.

Obcím lze ve Švédsku ukládat úkoly také jen prostřednictvím zákona. Takovýchto zákonů, jimiž se obcím ukládají různé povinnosti, je ve Švédsku v současnosti kolem 20. Tyto zákony se týkají všech obcí bez ohledu na jejich velikost. Obce takto plní úkoly uložené například zákonem o vzdělávání, stavebním a plánovacím zákonem, zákonem o sociálních službách, zákonem o pohotovostních službách, zákonem o veřejných hygienických službách a další: stát také kontroluje jejich výkon. Tomuto okruhu „přenesených kompetencí“ se ve Švédsku říká „povinný sektor“. Faktickou skutečností je, že každý z těchto zákonů určuje pouze obecnou linii a formální pravidla pro činnost místních orgánů.

I v povinném sektoru však existují z hlediska možností obcí značné rozdíly. Jen v některých případech je obec skutečně jen vykonavatelem úkolů, které ji pověřil stát a nemá při výkonu těchto úkolů žádnou svobodu (například v oblasti kontroly potravin). Naproti tomu u jiných úkolů povinného sektoru je její volnost mnohem větší (například při vydávání stavebních povolení).

1.3. Orgány obce

Ve švédských obcích existují tři druhy samosprávných orgánů:

  • obecní zastupitelstvo (kommunfullmäktige), volené na čtyřleté období v přímých volbách. Zasedá 4 až 10krát ročně a jediné má právo rozhodovat o věcech, v nichž obec vystupuje jako smluvní strana nebo kde to ukládá zákon. Schvaluje i rozpočet a místní daně. Přitom platí, že prostředky z rozpočtu obce lze poskytnout jiné osobě – fyzické nebo právnické – jen tehdy, pokud to má oporu v zákoně. Všechny ostatní pravomoci – i rozhodovací, což je velmi důležitý aspekt – může obecní zastupitelstvo delegovat na své výbory. Zasedání obecního zastupitelstva vede předseda (ordförande), který však nemá výkonné pravomoci. Jedná se o funkce vykonávané mimo pracovní poměr, což však neznamená bez odpovědnosti;
  • vedení obce, tvořené výkonným výborem (obecní radou, kommunalråd), voleným obecním zastupitelstvem. Někdy je tento orgán nazýván také „obecní vládou“ – na rozdíl od obecního zastupitelstva, které je nazýváno „obecným parlamentem“. Připravuje všechny materiály, které projednává obecní zastupitelstvo. Zakládá, koordinuje a monitoruje činnost ostatních výborů, někdy nazývaných také komise (viz dále), zejména pokud by vedla k nárůstu výdajů obce – jinak má vůči nim jen malé pravomoci. Výkonný výbor musí být zřízen v každé obci. Obce profesionalizují funkci obecního tajemníka (kommunalråd) jako poslance obecního zastupitelstva, výkonově zajišťujícího určitou agendu; ostatní výbory, tedy komise, tvoří výlučně poslanci. Mají rozhodovací pravomoci a odpovídají zejména za věcnou a odbornou stránku řízení různých oblastí, proto jsou do nich voleni poslanci s ohledem na svou odbornou kvalifikaci. V minulosti musely obce povinně vytvořit výbory pro školství, pro sociální věci, územní plánování a výstavbu, stejně jako pro ochranu životního prostředí a zdraví. V současnosti se mohou obce již svobodně rozhodovat, které výbory si zřídí: často spojují více příbuzných oblastí, ale existují i opačné příklady, kdy některou oblast tematizují podrobněji do působnosti více výborů. Výjimkou je (mimo výše zmíněný výkonný výbor) jen výbor pro volby, který musí být zřízen v každé obci. Mezi jejich obecné úkoly patří mimo jiné příprava podkladů pro rozhodnutí přijímaná zastupitelstvem, provádění rozhodnutí přijatých zastupitelstvem, řízení a realizace každodenních činností ve prospěch naplnění cílů stanovených zastupitelstvem. Každá komise zároveň řídí práci vykonávanou pracovníky příslušných oddělení.

Vedle výborů pro jednotlivé věcné oblasti náleží do této kategorie i výbory místních částí, kterým může být (a v praxi velmi často i je) svěřována právě péče o sociální otázky (Social 2002, s. 5). V praxi se pro jejich územní působnost velmi často využívají původní socken. V Örebrö a v četných dalších, zejména větších městech došlo k úplnému přesunu výkonu sociální problematiky do působnosti vnitroměstských struktur zejména proto, aby se zvýšila dostupnost (Isling 2022).

Administrativně zajišťuje chod obce obecní úřad (kommunstyrelse), část obcí má v čele obecního úřadu ředitele (direktör). Mnohé obce zajišťují služby v určité oblasti na smluvním principu s externími dodavateli. Mezi nimi jsou především akciové společnosti, nadace či jiné soukromoprávní a veřejnoprávní subjekty, založené obcemi. V současnosti je takovýchto subjektů ve Švédsku kolem 1500.

Část těchto subjektů (asi 100) vznikla na základě mezisobcí spolupráce, pro rozvoj které se stala základem právě poslední reforma z konce 90. let. Od uvedeného času mohou i obce a kraje na základě veřejného práva vytvářet společné výbory a přes ně i společně řídit společné aktivity (Role 2000, s. 95).

1.4. Rozpočty obcí

Švédské obce také vypracovávají rozpočty, které odrážejí úkoly a povinnosti, které jim byly svěřeny zákonem o místní samosprávě. Pokud švédská vláda a parlament určí obcím nové povinnosti, musí jim být poskytnuty i finanční prostředky.

V komunálních rozpočtech jsou tři hlavní skupiny výdajů:

  • provozní náklady (označované jako Opex), například platy učitelů, sociálních pracovníků, školní stravování, náklady na údržbu, elektřinu, vodu a plyn a další. Na jejich krytí nesmí být využívány úvěry;
  • kapitálové náklady, například investice do obytných a administrativních budov a další. Tyto náklady mohou být kryty z dlouhodobých nebo krátkodobých úvěrů či z komunálních dluhopisů;
  • ostatní náklady, které mají převážně okrajový význam, tvoří například úroky.

Z provozních nákladů, které tvoří cca 60 % výdajů obcí, jde nejvíce (cca 38 %) na vzdělávání a péči o děti a na péči o seniory a na celou další sociální péči (cca 23 %) (Vanhuyse a kol. 2021).

2. Postavení obcí ve vztahu k ostatním rovinám veřejné správy

Při analýze uspořádání veřejné správy se ve většině evropských zemí setkáváme s určitou hranicí mezi (místní, decentralizovanou) státní správou a (místní, územní) samosprávou (Konečný 2016: 11–12). Někdy se lze setkat s názorem, že ve Švédsku takovéto rozdělení neexistuje a že zde existuje jen centrální státní správa a pak pouze dvě roviny samosprávy s přímo volenými orgány a vlastním kompetenčním rámcem. Situace je však mnohem složitější. Ve skutečnosti ve Švédsku existuje i decentralizovaná státní správa. Je však třeba ji chápat v souvislosti s tím, že centrální státní správa je vykonávána nejen ministerstvy. Těch je - jak se často zdůrazňuje - jen poměrně málo (13) a jsou to malé úřady, které připravují především návrhy zákonů. Centrální státní správu vykonává však i přibližně 100 ústředních správních orgánů, které jsou sice relativně nezávislé (ve smyslu moderního managementu veřejné správy), avšak jedná se o státní agentury. Takovými agenturami jsou například Švédský úřad sociálního pojištění, Švédský úřad pro zdravotnictví a sociální věci, Švédský úřad práce, Švédský úštad pro bezpečnost a zdraví při práci, Švédský úřad bydlení, Švédský úřad pro územní plánování a výstavbu, Švédský úřad pro vzdělávání, Švédský výbor pro zdravotně postižené atd. Takové decentralizované státní správní orgány existují také na úrovni všech okresů a někdy i na úrovni obcí (například úřady práce – Ämbetsverk). Podobně však existují i organizace krajské správy (landstingorganisationer), působící na úrovni obcí (například pro otázky zdravotnictví, ale i vzdělávání – středních škol, cestovního ruchu, veřejné dopravy atd.) (Torben 2000).

Obrázek 1 Schéma uspořádání orgánů veřejné správy ve Švédsku

2.1. Pozice ústředních orgánů státu ve vztahu k obcím

Centrální státní správa (ale stejně tak i samospráva na úrovni obcí či krajů) má zároveň své přesně vymezené kompetence, které se prakticky nepřekrývají. Mohou se však účelně doplňovat a případně i slučovat. Stát si ponechává právo vytvářet obecný právní rámec, který zajišťuje základní práva občanů, stanovovat cíle, kterými by se měly řídit i místní orgány, a vytvářet určité finanční stimuly a pobídky k rozvoji určitých iniciativ a institucí zdola (Bakalarczyk 2017).

Švédsko, jako konstituční monarchie, je na národní úrovni řízeno vládou, která vykonává rozhodnutí švédského parlamentu a předkládá návrhy na přijetí nových zákonů nebo úpravu již existujících legislativních norem. Podporu jí poskytuje Úřad vlády a více než 300 státních orgánů. Součástí Úřadu vlády jsou také ministerstva, která odpovídají za různé oblasti společenského života. Jedním z nich je Ministerstvo zdravotnictví a sociálních věcí (Socialdepartement).

Ministerstvo odpovídá za oblasti týkající se dobrých životních podmínek švédské společnosti. V tomto smyslu hovoříme o různých typech pojištění pro občany (zdravotní, sociální) za účelem finančního zajištění pro případ nemoci, stáří, období mateřské a rodičovské dovolené; péče o lidi se sociálními problémy, se zdravotním postižením, o občany v důchodovém věku. Kromě toho jsou v jeho kompetenci i otázky práv dětí a rovnosti mezi ženami a muži. Z uvedeného vyplývá, že sociální oblast patří ve Švédsku do jurisdikce právě tohoto ministerstva.

Výkon sociální politiky je v působnosti státních agentur, mezi které patří zejména

  • Švédský úřad sociálního pojištění (Riksförsäkringsverket), který dohlíží na všeobecné pojistné ústavy (allmän főrsäkringskassan), zřízené v každém kraji krajským zastupitelstvem. Tyto pokladny mají 320 pojišťovacích úřadů na úrovni obcí (a působí v každé obci). Švédský ústřední pojišťovací úřad může vydávat i závazná usměrnění.
  • Švédský úřad pro zdravotnictví a sociální věci (Socialstyrelsen), který má na starosti veřejné sociální služby na místní úrovni. Vydává k tomu předpisy a usměrnění, která však nejsou ani pro krajskou samosprávu, ani pro samosprávu obcí závazná. Přesto má šest vysunutých pracovišť po celém Švédsku, prostřednictvím nichž vykonává supervizi nad dodržováním příslušné legislativy. Kromě toho má ve své struktuře dvě klíčová oddělení. Oddělení sociálních věcí se zabývá zdravotně postiženými, pomocí rodinám a jednotlivcům, ale péči o starší občany spadá pod oddělení zdravotnictví (Socialstyrelsen 2001). Švédský úřad pro zdravotnictví a sociální věci má ve Švédsku nenahraditelné místo, protože vyvíjí a zprostředkovává poznatky a znalosti v oblasti sociální a zdravotní péče především politikům a úředníkům obcí a krajů, stejně jako poskytovatelům této péče a jejich zaměstnancům. Jeho motto lze vyjádřit následovně: „Dobré zdraví, dobrá zdravotní a sociální péče“ (Socialstyrelsen 2013: 5).
  • Švédská národní rada pro institucionální péči (Statens institutionsstyrelse, zkratka SiS), která odpovídá například i za sociální péči o děti a mládež umístěné do domovů péče nebo bydlení se zvláštním dohledem podle zákona o mimořádných opatřeních v péči o mládež. V kooperaci se sociálními pracovníky rozhoduje o tom, do kterého domova bude dítě nebo mladý člověk umístěn a jakým způsobem bude péče o takového jednotlivce realizována. V současnosti se ve Švédsku nachází 24 takových domovů s kapacitou přes 600 míst.

Významná část sociální politiky (s výjimkou státního sociálního pojištění – Försäkring) je vykonávána regionální (kraje) a místní (obce) územní samosprávou.

2.2. Pozice krajů ve vztahu k obcím

Rozdělení úkolů mezi obce a kraje se řídí principem, že úkoly, které mají být plněny ve prospěch širšího okruhu obyvatel, jsou svěřeny krajům, zatímco úkoly, které se většinou dotýkají místního společenství, spadají do působnosti obcí.

Důležitá je přitom 11. kapitola ústavy, zejména její § 6 a násl. První odstavec šestého paragrafu podřizuje vládě centrální úřady a územní orgány, i další státní orgány. Ve druhém odstavci se uvádí, že „úkoly veřejné správy mohou být svěřeny obcím“ (rozuměj primárním i krajským samosprávám). A nakonec třetí odstavec, který byl do ústavy zařazen novelou č. 1998:1700, uvádí, že úkoly veřejné správy mohou být také přenášeny na obchodní společnosti, spolky, sdružení, nadace, registrované náboženské společnosti nebo na jejich části, nebo na soukromé osoby.

Kraje zabezpečují (Regional 1996, s. 213):

  • zdravotní a lékařskou péči (primární zdravotní a lékařskou péči prvního kontaktu, správu nemocnic, péči o chrup, psychiatrickou péči, ošetřovatelskou službu, péči o matku a dítě, očkování a rentgenologická centra, péči o fyzicky a mentálně postižené osoby);
  • regionální růst a rozvoj (regionální ekonomický rozvoj, plánování a strategii a podporu cestovnímu ruchu a ochraně životního prostředí);
  • veřejnou dopravu;
  • vzdělávání (vyšší vzdělávání a výcvik pro sestry, fyzioterapeuty a další zdravotnické profese, vyšší střední vzdělávání mimo ošetřovatelství, zemědělství a lesnictví a sdružení pro vzdělávání dospělých);
  • kulturu (krajská divadla, hudební instituce, muzea a knihovny).

Ačkoli obce ve Švédsku jsou poměrně velké, přesto pro některé veřejné služby nepředstavují populačně dostatečně velkou základnu k tomu, aby mohly být tyto služby svěřeny do zřizovatelské působnosti obcí, a proto byly svěřeny do působnosti krajů. Týká se to především zdravotnictví, které je téměř výlučně krajskou agenturou a tvoří více než tři čtvrtiny aktivit krajů. Krajská samospráva má za úkol zajistit, aby každý, kdo žije ve Švédsku, měl přístup k dobré zdravotní péči. Zdravotní péče je hrazena především z daní a její stejně vysoká úroveň má být zaručena bez ohledu na to, kde člověk ve Švédsku žije. Principy samosprávy dávají krajské samosprávě právo stanovit rozsah a strukturu této péče s ohledem na místní podmínky. Primární zdravotní péče je poskytována v více než tisícovce místních zdravotních středisek, poliklinik a klinik po celé zemi a pacient má být ošetřen, pokud nepotřebuje hospitalizaci. Na tuto síť navazuje vyše 70 nemocnic a více než 9 fakultních nemocnic, v nichž je soustředěna nejvyšší dostupná zdravotnická technika a nejlepší lékařští specialisté.

Krajské samosprávy mají právo určovat a vybírat krajské daně na pokrytí svých nákladů. Pro výkon svých úkolů mají právo zřizovat výkonné agentury a organizace (landstingsorganisationer).

Kraje i obce mohou přenášet výkon svých úkolů na soukromoprávní subjekty, například společnosti s ručením omezeným, ale i na nadace či neziskové organizace. Kraje a obce se však mohou sdružovat i s jinými kraji či obcemi a vytvářet místní spolky, které vykonávají úkoly pro své členy, přičemž tyto jsou subjekty veřejného práva (Role 2000, s. 95). Ve svém způsobu je to obdoba modelu „best practice“ (resp. „best value“), který se začal v 90. letech uplatňovat (zejména na základě britských zkušeností) ve veřejné správě více zemí západní Evropy. Poměrně velký rozsah úkolů, vykonávaných obcemi, způsoboval, že s výjimkou soukromého sektoru, v němž pracovalo na začátku 90. let ve Švédsku kolem 66 % zaměstnaných osob, byly právě obce druhým největším zaměstnavatelem, který zaměstnával okolo 21 % osob. Podíl krajů činil jen cca 7 % a podíl státu jen zbývajících cca 6 % osob. Právě v souvislosti s výše uvedeným přenášením úkolů na soukromoprávní subjekty však došlo k výraznému poklesu počtu zaměstnanců obcí (Riegler 1996).

Pokud se přesto hovoří o Švédsku jako o „zemi obcí“ (Mesežnikov 1993, s. 10), souvisí to zřejmě s faktem, že obě výše zmíněné úrovně samosprávy mají, ať už na veřejných rozpočtech, na počtu zaměstnanců ve veřejných službách nebo na výkonu veřejné správy a pod., podstatně větší podíl než státní správa.

Závěr

Skutečnost, že Švédsko je unitárním státem, umožňuje dobrou kooperaci mezi jednotlivými úrovněmi organizace veřejné správy. „Celý systém státní správy a samosprávy se projevuje v neustálé spolupráci a mnoha formami výkonu a dělení práce mezi všemi stupni správy a řízení“ (Práva 1994: 55). Ve Švédsku ji ještě umocňuje spíše horizontální než vertikální uspořádání jednotlivých „úrovní“ veřejné správy, což je prvek, jehož náznaky můžeme nalézt spíše ve federativně uspořádaných státech. Vzniká tak systém, spojující výhody unitárního a federativního uspořádání státu:

Vysokou autonomii obcí (což je opět prvek charakteristický spíše pro federativně uspořádané státy), reálně umožněnou jednak rámcovým charakterem přenášení kompetencí. Obce ve Švédsku v důsledku toho nemají problém s absorpcí přenesených úkolů z tzv. povinného sektoru – mohou je téměř libovolně modifikovat. Tato „libovůle“ však není absolutní: z jedné strany ji limituje zákon, formulující rámec vykonávaného úkolu, z druhé strany finanční možnosti (v praxi daňová síla) obce.

Ve skutečnosti proto ve Švédsku existuje jiná hranice mezi vlastními a přenesenými úkoly: přenesené úkoly jsou ty, které obec sice musí plnit, ale vykonává je podle vlastního rozhodnutí, v rozsahu, který si v rámci zákona určí sama, v kvalitě a objemu, který vyplývá z rozhodnutí obce (v praxi jejích obyvatel) o objemu zdrojů na financování těchto úkolů.

Originální kompetence obcí jsou ty, které nejsou obci uloženy zákonem. Obec v takovém případě nemá ani zákonné zmocnění vybírat pro plnění těchto úkolů daně. Obec však daně obecně vybírat může, tedy záleží v praxi jen na ní (přesněji na jejích obyvatelích), zda nějaký úkol, neuložený obci zákonem, považuje za natolik důležitý, že je přijatelné i jeho financování z „dobrovolných“ místních daní. Výsledkem je jen poměrně malý rozsah úkolů, které obce plní v rámci originálních kompetencí, což však souvisí s velkou šíří a flexibilitou úloh, plněných obcemi v rámci přenesených kompetencí.

Limitujícím činitelem je velikost obcí ve Švédsku. Vytvoření velkých obcí nebyl samoúčelný reformní akt, ale rozhodnutí, které umožňovalo dosáhnout především finanční soběstačnosti obcí jako základu pro jejich skutečnou samosprávnost, pro jejich vysokou výše zmíněnou autonomii. Samosprávné fungování takto velkých obcí není také samoúčelné, protože neznamená rozplynutí se obecního společenství v anonymitě desetitisícového davu a stovek či dokonce tisíců kilometrů čtverečních území. Společná rozhodování o místních daních a o úkolech, které mají být z těchto daní společně zajišťovány, ve značné míře kompenzují nízkou frekvenci nebo někdy i absenci osobních kontaktů, charakteristickou pro obecní společenství obecně. „Přímý kontakt ... se vytváří prostřednictvím švédské koruny. ... Skutečnost, že Švédové odvádějí daně adresně ... nepochybně přispěla k formování tak podstatné črty švédského způsobu života a švédského národního charakteru, jakou je občanská a společenská loajalita“ (Mesežnikov 1993: 10).

Nakonec výše uvedené skutečnosti způsobují, že obce ve Švédsku poměrně málo využívají možnost sdružování k společnému výkonu činností.

Autor: doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. MPA Katedra veřejné politiky a teorie veřejné správy, Fakulta veřejné správy, Univerzita P. J. Šafárika v Košicích Autor přednáší na FVS UPJŠ mimo jiné komunální politiku, teorii veřejné správy, veřejnou správu v členských státech Evropské unie atd. Pracoval mimo jiné v Sdružení měst a obcí Slovenska a jako ředitel Institutu veřejné správy, publikoval u nás i v zahraničí desítky vědeckých studií z oblasti komunální politiky a veřejné správy.

Studie je výstupem z řešení úkolu VEGA 1/0290/20 Sociální spravedlnost a starobné důchodové spoření v Slovenské republice.

Seznam bibliografických odkazů

BAKALARCZYK, Rafał: Senior wspierany w najbliższym otoczeniu – szwedzki model wsparcia osób starszych. In: Polityka Senioralna 2017, č. 3, s. 107–113.[cit. 2022-11-10]. Dostupné na: https://polityka.zaczyn.org/senior-wspierany-w-najblizszym-otoczeniu-szwedzki-model-wsparcia-osob-starszych/

KIRUNAS. 2002. Kirunas Einwohner am höchsten besteuert von ganz Norrbotten. In: Kiruna-nytt, 2. 3. 2002 [cit. 15.2.2015]. Dostupné na: http://kiruna-nytt.nu/ty/a/nyhet2.html

KONEČNÝ, Stanislav. 2012. Spôsoby riešenia postavenia najmenších sídelných jednotiek v systémoch verejnej správy Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XIII, 2012, č. 1, s. 18 – 31. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2014. Etapy a metódy komunálnych reforiem v krajinách Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XV, 2014, č. 1, s. 18 – 28. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2016. Verejná správa v členských štátoch Európskej únie. Bratislava: Mayor 2016. 239 s. ISBN 978-80-969133-8-1.

LÖVDÉN, Lars-Erik 2001. Local Government Finances. Stockholm: Regeringskansliet, 2001, 16 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.finance.ministry.se

MESEŽNIKOV, Grigorij. 1993. Krajina obcí. In: Obecné noviny, 1993, č. 40, s. 10 –11. ISSN 1335-650X

PRÁVA 1994. Práva miest a jejich ochrana. Bratislava: Nadácia F. Naumanna; Klub primátorov, 1994. 208 s. ISBN 80-967- 151-0-0.

REGIONAL 1996. Regional and Local Government in the European Union. Strasbourg, Council of Europe – The Committee of the Regions 1996, 231 p. [bez ISBN].

RIEGLER, Claudius H. 1996. Modernisierung des Öffentlichen Dienstes in Schweden – Modelle und Phasen der Reform. In: Analyse Kommune, 1996, č. 3. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.agarbeit.de/ariegler.htm

ROLE 2000. Role of Local Authorities in the Field of Local Social Services. 1. vyd. Strasboug, Council of Europe 2000, 195 p. [bez ISBN].

SOCIAL 2002. Social Services Act – What are your rights after 1 January 2002? 1. vyd. Stockholm: Socialstyrelsen, 2002. 29 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.sos.se/FULLTEXT/114/2002-114-9/2002-114.9.pdf

STRUCTURE, 1997. Structure and operation of local and regional democracy. Sweden. 1. vyd. Strasbourg: Council of Europe 1997. 30 s. ISBN 92-871-3280-1.

SWEDEN 1997. Sweden. Structure and operation of local and regional democracy. 1. vyd. Strasbourg, Council of Europe 1997. 30 p.[bez ISBN].

Swedish 1993. Swedish Local Government – Traditions and Reforms. 1. vyd. Stockholm: Swedish Institute, 1993, 118 s. ISBN 91-520-0306-X.

SVERIGES 2014. Sveriges Kommuner och landsting, Så styrs en kommun 2014. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://skl.se/demokratiledningstyrning/politiskstyrning/kommunaltsjalvstyresastyrskommunenochlandstinget/sastyrskommunen.735.html

TAXES 2001. Taxes in Sweden 2001. 1. vyd. Stockholm: National Tax Board, 2002, 35 s. ISSN 1650-2973.

TORBEN, Bertram. 2000. Das Kommunalsystem in Schweden, besonders: Kommune Färgelanda. Bremen: UNI, 2000. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http:www. hausarbeiten.de/faecher/hausarbeit/pom/15279.html

VANHUYSE, Fedra - NILSSON, Astrid - ARRA, Venni - REQUENA, Alicia –
AGERSTRÖM, Magnus. 2021. Municipal Finance in Sweden. Stockholm Environment Institute 2021 [cit. 21. 11. 2022]. Dostupné na internete: https://www.sei.org/wp-content/uploads/2021/05/factsheet-municipal-finance.pdf

Švédské právní předpisy:

1974: 152 SFS Královský dekret o stanovení nové formy vlády (Kungörlese om beslutad ny regeringsform), novela 1998: 1700 SFS

1979: 411 SFS Zákon o hranicích obcí (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting)

1991: 900 SFS Zákon o samosprávě obcí (Kommunallag)

2001: 453 SFS Zákon o sociálních službách (Socialtjänstlag)

2017:868 SFS Nařízení o krajské radě (Förordning med länsstyrelseinstruktion)