Вступ

Швеція є конституційною монархією і з погляду внутрішньої структури є унітарною державою.

Загальний рамковий статус муніципалітетів у Швеції створює нова конституція № 1974: 152 SFS, яка замінила конституцію 1806 року. Нова конституція має офіційну назву Королівський декрет про встановлення нової форми правління (Kungörlese om beslutad ny regeringsform) і порівняно з попередньою конституцією містить хоч і більше загальних положень про значення самоврядування, але менше конкретних положень, що стосуються муніципалітетів. Іноді її тому також називають Законом про державне управління (Regeringsförordning). Окрім нього, існує ще конституційний закон про спадкування престолу, про свободу вираження поглядів та про свободу преси (Konečný 2016: 84).

Вже в її 1-му розділі «Основи форми держави» у § 1, п. 2 зазначається, що «шведська демократія ґрунтується на вільному вираженні думок та на загальному і рівному виборчому праві. Вони здійснюються через представницьку парламентську форму держави та комунальне самоврядування (kommunal självstyrelse)». § 7 закріплює існування «первинних органів самоврядування» (primär-kommuner) та «крайових органів самоврядування» (landstingkommuner), причому право прийняття рішень у самоврядуваннях обох типів здійснюється обраними органами.

Значення муніципальних та крайових органів самоврядування тут виражене лише як принцип, і їхнє конституційне закріплення іноді оцінюється як невиразне. Відносини між державою та місцевим самоврядуванням у шведському розумінні не спираються на експліцитне конституційне право, а скоріше вважаються політичним питанням. Навіть є сумнівним, наскільки можна говорити у Швеції про вертикальну ієрархізацію шведського державного управління, що ми спробували виразити наведеною нижче схемою (рис. 1) і що намагається охопити також інша схема, наведена у шведських та інших закордонних джерелах (Structure, 1997, с. 9). З іншого боку, вже на цьому місці слід констатувати, що простір, який створений у цій вертикальній ієрархії, створює дуже сприятливі умови для застосування соціальної справедливості, яка є такою характерною для шведської соціальної держави.

У 1-му розділі, § 2, п. 2 шведської конституції, наприклад, декларується, що основною метою державної діяльності є особистий, економічний та культурний добробут індивіда, що має конкретно означати особливий обов'язок (särskilt ålliga) державного управління забезпечувати право на працю, житло та освіту, а також підтримувати соціальну опіку та забезпечення (social omsorg och trygghet) і добре довкілля. Ця основа шведської соціальної політики та шведського розуміння соціальної справедливості відображається у цілій низці специфік, що характеризують її виконання всіма органами державного управління, включаючи муніципалітети.

1. Розвиток та сучасність статусу муніципалітетів у Швеції

Швеція мала перший Закон про місцеве самоврядування ще у 1862 році. Цей закон виокремив цивільні (світські) муніципалітети (socken) з рамок церковних муніципалітетів, тобто парафій (församling), які відтоді функціонують паралельно, але окремо. Згідно із законом про церковне самоврядування, наприклад, про церковні об'єкти піклується Шведська лютеранська церква, яка має право збирати також церковні податки, хоча з 2000 року вона втратила свій привілейований статус і вважається лише однією з церков, але надалі управляє, наприклад, муніципальними кладовищами (Taxes, 2001, с. 6).

1.1. Чисельність та розмір муніципалітетів

Кількість муніципалітетів, які були таким чином встановлені у 1862 році, досягла 2499, і з огляду на те, що Швеція на той час була ще дуже відсталою, переважно аграрною державою, і лише мінімум завдань державного управління був у компетенції муніципалітетів, навіть сильно фрагментована постфеодальна структура поселень відповідала даним умовам (Konečný 2012, Konečný 2014). Лише розвиток соціальної держави, особливо після Другої світової війни, викликав потребу в консолідації структури поселень, причому ще у 1951 році кількість муніципалітетів становила лише 2598.

Розвиток кількості муніципалітетів та їхньої структури від зазначеного року був таким, причому від останньої зазначеної дати до сьогодні він не змінився:

Таблиця 1 Розвиток кількості муніципалітетів та їхньої структури у Швеції

Як видно також із таблиці, на розмірну структуру муніципалітетів та на їхню кількість найбільший вплив мали дві реформи, здійснені у 1952 та 1971–1974 роках. Перша з цих реформ (формально йшлося про реформу меж муніципалітетів) ставила за мету, щоб жоден із муніципалітетів не мав менше ніж 2000 жителів — але у 1960 році все ще було близько 350 муніципалітетів, які були меншими. Найменшу кількість муніципалітетів Швеція мала безпосередньо після завершення останньої реформи — станом на 1. 1. 1974 їх було 278, але у певній кількості випадків згодом відбувся повторний поділ муніципалітетів. Друга реформа змістила мінімальну межу до 8000 жителів. Але сучасна розмірна структура муніципалітетів станом на 1. 11. 2000 (яка є чинною до сьогодні) є такою (для повноти наводимо також розмірну структуру країв):

Таблиця 2 Розмірна структура муніципалітетів та країв у Швеції у 2000 р.

Навіть сучасна шведська система класифікації муніципалітетів не є без винятків: острів Gotland є муніципалітетом, який водночас є і краєм, а міста Göteborg та Malmö не належать до жодного краю, але мають водночас компетенції муніципалітету і краю. З цими винятками, проте, діє те, що всі муніципалітети у Швеції — найменший муніципалітет Bjurholm з менш ніж 3000 жителів, так само як і 680-тисячний (з передмістями півторамільйонний) Štokholm — мають однаковий компетенційний рамковий статус, хоча декілька муніципалітетів використовують позначення «місто» (stad) — їхній компетенційний рамковий статус при цьому ідентичний з іншими муніципалітетами, і офіційно у Швеції жодних «міст» не існує. Середньостатистичний муніципалітет має близько 34 тисяч жителів. Попри те, що шведські адміністративні муніципалітети належать до найбільших у Європі, за структурою своїх органів вони надалі зараховують країну до групи децентралізованих демократій.

Зокрема у великих муніципалітетах останніми роками знову виразно просувається децентралізація. Створюються місцеві частини як адміністративні одиниці. Наприклад, 436-тисячний Göteborg має сьогодні 21 комітет міських частин, які є предметно компетентними, наприклад, для соціальних послуг. Це пов'язано також із просторовим розміром муніципалітетів, особливо там, де вони утворені рідким заселенням. Муніципалітет Kiruna на півночі Швеції займає територію майже 20 551 км² (42% території СР) — для порівняння, найменший муніципалітет Sundbyberg лише 9 км² (приблизно як міська частина Bratislava - Staré Mesto).

Окрім конституції, правовий рамковий статус муніципалітетів визначений, з одного боку, Законом про межі муніципалітетів (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting, № 1979: 411 SFS), а з іншого — Законом про муніципальний устрій (Kommunallag, № 1991: 900 SFS). Закон про межі муніципалітетів при цьому містить спосіб встановлення та припинення муніципалітетів.

1.2. Компетенція муніципалітетів

Статус громад (kommun) і країв (lan) закріплений у шведській конституції також у 1-му розділі § 7, ч. 2 через їхнє право збирати податки так, щоб вони могли виконувати власні завдання, причому не визначається ні їхній вид, ні розмір. Це ключове законодавче положення, що визначає не лише фінансові, а й усі компетенційні рамки місцевого самоврядування у Швеції. Ціла низка інших положень конституції унеможливлює позбавлення цього права громади навіть законом або, наприклад, рішенням суду. Тут проявляється правовий принцип, який є рідкісним в інших правових системах (хоча загалом шведська правова система досить однозначно базується на німецьких правових традиціях) і який означає, що платник податків має право співвирішувати, на яку мету і як будуть використані його податки. Громадянин або власник нерухомості як платник податків є «членом» громади або округу і може відстоювати своє право щодо громади чи округу також у судовому порядку. Це згодом виражає і § 4 закону про муніципальний устрій: «Особа, яка зареєстрована як житель громади, володіє там нерухомістю і сплачує там місцеві податки, є членом цієї громади», що можна вважати застосуванням принципу права на місце проживання.

Суд або держава, однак, можуть втрутитися в управлінську компетенцію громади виключно тоді, коли громадянин звертається до них за захистом свого права щодо неї (motioner).

У конституційному законі також встановлюється, що зміни в адміністративно-територіальному поділі та в устрої громад, а також зміни в організації громад, зміни змісту їхньої діяльності, як і зміни в податковій компетенції громад, можуть здійснюватися лише у формі закону (8-й розділ, § 5).

При цьому громадам належать такі завдання (Regional 1996, с. 211-212):

  • політична діяльність: підтримка місцевої політичної діяльності та громадський контроль;
  • просторове та технічне планування: місцеве планування та урбаністичний розвиток, житло, підтримка розвитку промисловості та торгівлі, туризм, дороги та транспорт, парки та громадські зелені насадження, автостоянки, охорона, планування та контроль навколишнього середовища та гігієни, рятувальна служба та цивільний захист;
  • культура та дозвілля: підтримка громадських об'єднань та спілок, місцеві бібліотеки, спортивні майданчики та рекреаційні зони, молодіжні центри, музичні школи та народні школи мистецтв;
  • соціальні послуги та освіта: догляд за дітьми (цілодобові заклади для дітей віком 0-6 років, відкриті дошкільні заклади, домашній денний догляд за дітьми), догляд за шкільною молоддю (цілодобові заклади та молодіжні клуби для дітей віком 7-12 років, домашній денний догляд за дітьми віком 7-12 років), освіта дітей та молоді (базова дев'ятирічна освіта, середня освіта, базова дев'ятирічна та середня освіта для дітей з вадами навчання), освіта дорослих (базові та середні школи для дорослих, освіта для розумово відсталих дорослих, викладання шведської мови для іммігрантів);
  • медичні та лікарські послуги: первинна медична допомога, послуги для літніх людей та осіб з інвалідністю (опікунська та доглядова служба, особисті асистенти, транспортні послуги), догляд за окремими особами та сім'єю (стаціонарний та амбулаторний догляд за дорослими, дітьми та молоддю, соціальна допомога окремим особам, психіатрична допомога);
  • спеціальна діяльність: імміграція, підтримка ринку праці;
  • економічна діяльність: надання інфраструктури для підприємницького сектору, забезпечення електроенергією, газом та централізованим опаленням, водопостачання та каналізація, комунікації, порти та деякі аеропорти.

Із закону про самоврядування громад випливають для громад завдання, які вони виконують у «добровільному секторі» (оригінальні компетенції). У розділі 2 «Права громад і країв» у § 9 зазначено: «Представницький орган вирішує справи, що стосуються принципових питань або інших важливих справ громади чи краю, зокрема:

  1. цілей та принципів діяльності,
  2. бюджету, податків та інших важливих фінансових питань,
  3. організації та діяльності комісій,
  4. виборів комітетів та пропозицій щодо їхніх членів і заступників,
  5. виборів аудиторів та їхніх заступників,
  6. основ фінансової винагороди обраних представників,
  7. річних звітів,
  8. референдуму».

У добровільному секторі поважається те, що громади мають керувати своїми власними справами самостійно, але водночас наголошується, що це має бути суспільний інтерес. Тому навіть комунальні підприємства повинні функціонувати на некомерційній основі.

Громадам можна покладати завдання також у Швеції лише через закон. Таких законів, якими на громади покладаються різні обов'язки, на сьогодні у Швеції близько 20. Ці закони стосуються всіх громад, незалежно від їхнього розміру. Громади таким чином виконують завдання, покладені, наприклад, законом про освіту, законом про будівництво та планування, законом про соціальні послуги, законом про служби екстреної допомоги, законом про державні гігієнічні послуги тощо: держава також контролює їхнє виконання. Цю сферу «делегованих компетенцій» у Швеції називають «обов'язковим сектором». Фактом, однак, є те, що кожен із цих законів лише визначає загальну лінію та формальні правила для діяльності місцевих органів.

Навіть в обов'язковому секторі, однак, існують значні відмінності з погляду можливостей громад. Лише в деяких випадках громада справді є лише виконавцем завдань, якими її наділила держава, і не має жодної свободи при виконанні цих завдань (наприклад, у сфері контролю харчових продуктів). Натомість при виконанні інших завдань обов'язкового сектору її свобода є набагато більшою (наприклад, при видачі дозволів на будівництво).

1.3. Органи громади

У шведських громадах існують три види органів самоврядування:

  • муніципальна рада (kommunfullmäktige), що обирається на чотирирічний термін шляхом прямих виборів. Вона засідає від 4 до 10 разів на рік і лише вона має право вирішувати справи, у яких громада виступає як договірна сторона або де це передбачено законом. Вона також затверджує бюджет і місцеві податки. При цьому діє правило, що кошти з бюджету громади можуть бути надані іншій особі – фізичній чи юридичній – лише тоді, коли це має підґрунтя в законі. Усі інші повноваження – навіть управлінські, що є дуже важливим аспектом – муніципальна рада може делегувати своїм комітетам. Засідання муніципальної ради веде голова (ordförande), який, однак, не має виконавчих повноважень. Йдеться про функції, що виконуються поза трудовими відносинами, що, однак, не означає відсутність відповідальності;

  • керівництво громади, що складається з виконавчого комітету (муніципальної ради, kommunalrad), який обирається муніципальними зборами. Іноді цей орган називають також «урядом громади» — на відміну від муніципальних зборів, які називають «парламентом громади». Він готує всі матеріали, які розглядають муніципальні збори. Він створює, координує та контролює діяльність інших комітетів, іноді також званих комісіями (див. далі), особливо якщо це призводить до збільшення видатків громади — в іншому випадку він має щодо них лише обмежені повноваження. Виконавчий комітет має бути створений у кожній громаді. Громади професіоналізують посаду муніципального радника (kommunalrad) як депутата муніципальних зборів, що виконавчо забезпечує певну сферу діяльності;

  • інші комітети, тобто комісії, які складаються виключно з депутатів. Вони мають повноваження щодо прийняття рішень і відповідають насамперед за змістовний та фаховий аспект управління різними сферами, тому до них обираються депутати з урахуванням їхньої професійної кваліфікації. У минулому громади були зобов’язані створювати комітети з питань освіти, соціальних питань, територіального планування та будівництва, а також охорони довкілля та здоров’я. Сьогодні громади можуть вільно вирішувати, які комітети створювати: вони часто об’єднують кілька споріднених сфер, але існують і протилежні приклади, коли певну сферу детальніше розподіляють між кількома комітетами. Винятком є (окрім вищезгаданого виконавчого комітету) лише виборча комісія, яка має бути створена в кожній громаді. До їхніх загальних завдань, серед іншого, належить підготовка матеріалів для рішень, що приймаються зборами, виконання рішень, прийнятих зборами, управління та реалізація повсякденної діяльності з метою досягнення цілей, визначених зборами. Кожна комісія одночасно керує роботою, яку виконують працівники відповідних відділів.

Окрім комітетів з окремих предметних сфер, до цієї категорії належать також комітети місцевих частин, яким може бути (і на практиці дуже часто є) довірене саме піклування про соціальні питання (Social 2002, с. 5). На практиці для їхньої територіальної компетенції дуже часто використовуються початкові socken. В Еребру та в багатьох інших, особливо більших містах, відбулося повне перенесення виконання соціальних питань у компетенцію внутрішньоміських структур, головним чином для того, щоб підвищити доступність (Isling 2022).

Адміністративне забезпечення функціонування громади здійснює муніципальний офіс (kommunstyrelse), частина громад має на чолі муніципального офісу директора (direktör). Багато громад забезпечують послуги в певній сфері на договірній основі з зовнішніми підрядниками. Серед них на першому місці акціонерні товариства, фонди чи інші приватноправові та публічно-правові суб’єкти, засновані громадами. Сьогодні таких суб’єктів у Швеції близько 1500.

Частина цих суб’єктів (близько 100) виникла на основі міжмуніципальної співпраці, для розвитку якої основою стала саме остання реформа наприкінці 90-х років. З того часу громади та краї на основі публічного права можуть створювати спільні комітети і через них також спільно керувати спільними заходами (Role 2000, с. 95).

1.4. Бюджети громад

Шведські громади також розробляють бюджети, які відображають завдання та обов’язки, покладені на них законом про місцеве самоврядування. Якщо шведський уряд і парламент визначають для громад нові обов’язки, їм мають бути надані також фінансові кошти.

У комунальних бюджетах є три основні групи видатків:

  • операційні витрати (позначаються як Opex), як-от зарплати вчителів, соціальних працівників, шкільне харчування, витрати на технічне обслуговування, електроенергію, воду та газ тощо. На їхнє покриття не можна використовувати кредити;
  • капітальні видатки, як-от інвестиції в житлові та адміністративні будівлі тощо. Ці витрати можуть бути покриті за рахунок довгострокових або короткострокових кредитів чи комунальних облігацій;
  • інші видатки, які мають переважно другорядне значення і складаються, наприклад, з відсотків.

З операційних витрат, які становлять близько 60 % видатків громад, найбільше (близько 38 %) йде на освіту та догляд за дітьми, а також на догляд за людьми похилого віку та на всю іншу соціальну допомогу (близько 23 %) (Vanhuyse та ін. 2021).

2. Статус громад у відносинах з іншими рівнями державного управління

При аналізі організації державного управління в більшості європейських країн ми стикаємося з певною межею між (місцевим, децентралізованим) державним управлінням та (місцевим, територіальним) самоврядуванням (Konečný 2016: 11-12). Іноді можна зустріти думку, що у Швеції такого поділу не існує і що тут є лише центральне державне управління, а потім уже лише два рівні самоврядування з прямо обраними органами та власними компетенційними рамками, проте ситуація набагато складніша. Насправді у Швеції існує також децентралізоване державне управління. Однак його слід розуміти в контексті того, що центральне державне управління здійснюється не лише міністерствами. Їх — як часто підкреслюється — лише порівняно небагато (13), і це невеликі відомства, які готують насамперед законопроєкти. Центральне державне управління здійснюють також приблизно 100 центральних адміністративних органів, які є хоч і відносно незалежними (у сенсі сучасного менеджменту державного управління), проте все ж таки є державними агентствами. Такими агентствами є, наприклад, Державне управління соціального страхування, Державне управління охорони здоров’я та соціальних питань, Державне управління праці, Державне управління з питань безпеки та гігієни праці, Державне управління житлового будівництва, Державне управління територіального планування та будівництва, Державне управління освіти, Державний комітет у справах осіб з інвалідністю тощо. Такі децентралізовані органи державного управління існують також на рівні всіх округів, а іноді й на рівні громад (наприклад, служби зайнятості — Ämbetsverk). Подібним чином, однак, існують також організації крайового управління (lanstingorganisationer), що діють на рівні громад (наприклад, для питань охорони здоров’я, а також освіти — середніх шкіл, туризму, громадського транспорту тощо) (Torben 2000).

Рисунок 1 Схема організації органів державного управління у Швеції

2.1 Позиція центральних органів держави щодо громад

Центральне державне управління (але так само і самоврядування на рівні громад чи країв) має при цьому свої чітко визначені компетенції, які практично не перетинаються. Вони можуть, проте, доцільно доповнювати і, можливо, навіть об’єднувати зусилля. Держава залишає за собою право створювати загальні правові рамки, які забезпечують основні права громадян, встановлювати цілі, якими мали б керуватися також місцеві органи, і створювати певні фінансові стимули та імпульси для розвитку певних ініціатив та інституцій знизу (Bakalarczyk 2017).

Швеція, як конституційна монархія, на національному рівні керується урядом, який виконує рішення шведського парламенту та приймає пропозиції щодо прийняття нових законів або внесення змін до вже існуючих законодавчих норм. Підтримку йому надає Офіс уряду та понад 300 державних органів. Частиною Офісу уряду є також міністерства, які відповідають за різні сфери суспільного життя. Одним із них є Міністерство охорони здоров’я та соціальних питань (Socialdepartement).

Міністерство відповідає за сфери, що стосуються добробуту шведського суспільства. У цьому сенсі ми говоримо про різні типи страхування для громадян (медичне, соціальне) з метою фінансового забезпечення на випадок хвороби, старості, періодів відпусток у зв’язку з вагітністю та пологами та відпусток по догляду за дитиною; догляд за людьми із соціальними проблемами, з інвалідністю, за громадянами пенсійного віку. Крім того, до його компетенції також належать питання прав дітей та рівності між жінками та чоловіками. З наведеного випливає, що соціальна сфера у Швеції належить до юрисдикції саме цього Міністерства.

Виконання соціальної політики перебуває у віданні державних агентств, до яких належать, зокрема:

  • Державний орган соціального страхування (Riksförsäkrinfverket), який здійснює нагляд за загальними страховими касами (allmän försäkringskassan), створеними в кожному краї крайовим представницьким органом. Ці каси мають 320 страхових офісів на рівні муніципалітетів (і діють у кожному муніципалітеті). Державний страховий орган може також видавати обов’язкові до виконання вказівки.
  • Державний орган охорони здоров’я та соціальних справ (Socialstyrelsen), який відповідає за державні соціальні послуги на місцевому рівні. Він видає відповідні приписи та вказівки, проте вони не є обов’язковими ні для крайового самоврядування, ні для самоврядування муніципалітетів. Попри це, він має шість виїзних підрозділів по всій Швеції, через які здійснює нагляд за дотриманням відповідного законодавства. Крім того, у його структурі є два ключові відділи. Відділ соціальних справ займається особами з інвалідністю, допомогою сім’ям та окремим особам, але догляд за літніми громадянами підпорядковується відділу охорони здоров’я (Socialstyrelsen 2001). Державний орган охорони здоров’я та соціальних справ займає у Швеції незамінне місце, оскільки розробляє та поширює знання та досвід у сфері соціального та медичного догляду переважно для політиків та посадових осіб муніципалітетів і країв, а також для надавачів таких послуг та їхніх працівників. Його девіз можна висловити так: «Добрий стан здоров’я, добрий медичний та соціальний догляд» (Socialstyrelsen 2013: 5).
  • Шведська національна рада з питань інституційного догляду (Statens institutionsstyrelse, скорочено SiS), яка відповідає, наприклад, за соціальний догляд за дітьми та молоддю, поміщеними до закладів опіки або житла зі спеціальним наглядом відповідно до закону про особливі рішення у сфері догляду за молоддю. У співпраці із соціальними працівниками вона вирішує, до якого закладу буде поміщено дитину або молоду людину і яким чином буде реалізовано догляд за такою особою. На сьогодні у Швеції налічується 24 такі заклади з місткістю понад 600 місць.

Значна частина соціальної політики (за винятком державного соціального страхування — Försakring) виконується регіональним (краї) та місцевим (муніципалітети) територіальним самоврядуванням.

2.2 Позиція країв у відносинах із муніципалітетами

Розподіл завдань між муніципалітетами та краями керується принципом, згідно з яким завдання, що мають виконуватися для ширшого кола населення, доручаються краям, тоді як завдання, що здебільшого стосуються місцевої спільноти, належать до компетенції муніципалітетів.

Важливою при цьому є 11-та глава конституції, зокрема її § 6 та наступні. Перший абзац шостого параграфа підпорядковує уряду центральні органи та територіальні органи, а також інші державні органи. У другому абзаці зазначається, що «завдання державного управління можуть бути доручені муніципалітетам» (слід розуміти як первинним, так і крайовим органам самоврядування). І нарешті, третій абзац, який був включений до конституції поправкою № 1998:1700, зазначає, що завдання державного управління можуть також бути передані комерційним компаніям, спілкам, асоціаціям, фондам, зареєстрованим релігійним товариствам або їхнім частинам, чи приватним особам.

Краї забезпечують (Regional 1996, с. 213):

  • медичну та лікарську допомогу (первинну медичну та лікарську допомогу першого контакту, управління лікарнями, стоматологічну допомогу, психіатричну допомогу, сестринську службу, догляд за матір’ю та дитиною, вакцинацію та рентгенологічні центри, догляд за фізично та ментально неповносправними особами);
  • регіональний ріст і розвиток (регіональний економічний розвиток, планування та стратегію, а також підтримку туризму та охорони довкілля);
  • громадський транспорт;
  • освіту (післядипломну освіту та підготовку для медсестер, фізіотерапевтів та інших медичних професій, вищу середню освіту поза межами сестринської справи, сільського господарства та лісівництва, а також асоціації для освіти дорослих);
  • культуру (крайові театри, музичні установи, музеї та бібліотеки).

Хоча муніципалітети у Швеції є досить великими, все ж для деяких державних послуг вони не становлять достатньо великої демографічної бази для того, щоб ці послуги можна було передати в управління муніципалітетів, тому вони були передані до компетенції країв. Це стосується насамперед охорони здоров’я, яка майже виключно є крайовим завданням і становить понад три чверті діяльності країв. Крайове самоврядування має завдання забезпечити, щоб кожен, хто живе у Швеції, мав доступ до якісної медичної допомоги. Медична допомога фінансується переважно з податків, і її однаково високий рівень має бути гарантований незалежно від того, де людина у Швеції проживає. Принципи самоврядності надають крайовому самоврядуванню право визначати обсяг і структуру цієї допомоги з урахуванням місцевих умов. Первинна медична допомога надається у понад тисячі місцевих медичних центрів, поліклінік та клінік по всій країні, і пацієнт має отримати лікування там, якщо не потребує госпіталізації. Цю мережу доповнюють понад 70 лікарень та 9 університетських клінік, у яких зосереджено найвищі доступні медичні технології та найкращі медичні фахівці.

Крайові органи самоврядування мають право встановлювати та збирати крайові податки для покриття своїх витрат. Для виконання своїх завдань вони мають право створювати виконавчі агентства та організації (lanstingsorganisationer).

Краї та муніципалітети можуть передавати виконання своїх завдань суб’єктам приватного права, як-от товариствам з обмеженою відповідальністю, а також фондам чи некомерційним організаціям. Краї та муніципалітети можуть також об’єднуватися з іншими краями чи муніципалітетами та створювати місцеві асоціації, які виконують завдання для своїх членів, причому ці асоціації є суб’єктами публічного права (Role 2000, с. 95). Певною мірою це є аналогом моделі «best practice» (або «best value»), яка почала застосовуватися у 90-х роках (переважно на основі британського досвіду) у державному управлінні багатьох країн Західної Європи. Досить великий обсяг завдань, що виконувалися муніципалітетами, призводив до того, що за винятком приватного сектору, у якому на початку 90-х років у Швеції працювало близько 66% зайнятих осіб, саме муніципалітети були другим за величиною роботодавцем, який забезпечував роботою близько 21% осіб. Частка країв становила лише близько 7%, а частка держави — лише решту близько 6% осіб. Саме у зв’язку з вищезазначеною передачею завдань суб’єктам приватного права відбулося значне скорочення кількості працівників муніципалітетів (Riegler 1996).

Якщо попри це говорять про Швецію як про «країну громад» (Mesežnikov 1993, с. 10), то це, очевидно, пов’язано з тим фактом, що обидва вищезгадані рівні самоврядування мають значно більшу частку, ніж державне управління, чи то в державних бюджетах, чи то в кількості працівників у сфері державних послуг, чи то у виконанні державного управління тощо.

Висновок

Той факт, що Швеція є унітарною державою, сприяє ефективній співпраці між окремими рівнями організації державного управління. «Уся система державного управління та самоврядування проявляється у безперервній співпраці та багатьох формах виконання і розподілу праці між усіма рівнями управління та керівництва» (Práva 1994: 55). У Швеції це ще більше посилюється радше горизонтальним, ніж вертикальним упорядкуванням окремих «рівнів» державного управління — елементом, ознаки якого ми можемо знайти скоріше у федеративно влаштованих державах. Завдяки цьому виникає система, що поєднує переваги унітарного та федеративного устрою держави:

Висока автономність громад (що знову ж таки є елементом, характерним скоріше для федеративно влаштованих держав), реально забезпечена, з одного боку, рамковим характером делегування повноважень. У результаті громади у Швеції не мають проблем із засвоєнням переданих завдань із так званого обов’язкового сектора — вони можуть модифікувати їх майже як завгодно. Проте ця «довільність» не є абсолютною: з одного боку, її обмежує закон, що формулює рамки виконуваного завдання, з іншого — фінансові можливості (фактично податкова спроможність) громади.

Насправді тому у Швеції існує інша межа між власними та делегованими завданнями: делеговані завдання — це ті, які громада хоч і повинна виконувати, але здійснює їх за власним рішенням, у межах, які вона сама визначає згідно із законом, у якості та обсязі, що випливають із рішення громади (фактично її мешканців) про обсяг ресурсів для фінансування цих завдань.

Оригінальні повноваження громад — це ті, які не покладені на громаду законом. У такому разі громада не має навіть законних повноважень збирати податки для виконання цих завдань. Проте громада загалом може збирати податки, тому фактично залежить лише від неї (точніше, від її мешканців), чи вважає вона якесь завдання, не покладене на громаду законом, настільки важливим, що прийнятним є навіть його фінансування з «добровільних» місцевих податків. Результатом є лише порівняно невеликий обсяг завдань, які громади виконують у межах оригінальних повноважень, що, однак, пов’язано з великою широтою та гнучкістю завдань, які виконуються громадами в межах делегованих повноважень.

Обмежувальним чинником є розмір громад у Швеції. Створення великих громад не було самоцільним реформаторським актом, а рішенням, яке дозволяло досягти насамперед фінансової самостійності громад як основи для їхнього справжнього самоврядування, для їхньої високої, вищезгаданої автономності. Самоцільним не є і подальше функціонування таких великих громад, оскільки воно не означає розчинення громадської спільноти в анонімності десятитисячного натовпу та сотень чи навіть тисяч квадратних кілометрів території. Спільне прийняття рішень щодо місцевих податків і завдань, які мають спільно забезпечуватися за рахунок цих податків, значною мірою компенсує низьку частоту або іноді навіть відсутність особистих контактів, характерних для громадських спільнот загалом. «Безпосередній контакт... створюється за допомогою шведської крони. ... Той факт, що шведи сплачують податки адресно... безсумнівно, сприяв формуванню такої суттєвої риси шведського способу життя та шведського національного характеру, як громадянська та суспільна лояльність» (Mesežnikov 1993: 10).

Зрештою, вищезазначені факти призводять до того, що громади у Швеції порівняно мало використовують можливість об’єднання для спільного виконання діяльності.

Автор: doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. MPA Кафедра державної політики та теорії державного управління, Факультет державного управління, Університет P. J. Šafárika в Košice Автор викладає на FVS UPJŠ, зокрема, комунальну політику, теорію державного управління, державне управління в державах-членах Європейського Союзу тощо. Працював, зокрема, в Асоціації міст і громад Словаччини та як директор Інституту державного управління, опублікував у нас і за кордоном десятки наукових досліджень у галузі комунальної політики та державного управління.

Дослідження є результатом вирішення завдання VEGA 1/0290/20 Соціальна справедливість та пенсійні заощадження у Словацькій Республіці.

Список бібліографічних посилань

BAKALARCZYK, Rafał: Senior wspierany w najbliższym otoczeniu – szwedzki model wsparcia osób starszych. In: Polityka Senioralna 2017, č. 3, s. 107-113.[cit. 2022-11-10]. Dostupné na: https://polityka.zaczyn.org/senior-wspierany-w-najblizszym-otoczeniu-szwedzki-model-wsparcia-osob-starszych/

KIRUNAS. 2002. Kirunas Einwohner am höchsten besteuert von ganz Norrbotten. In: Kiruna-nytt, 2. 3. 2002 [cit. 15.2.2015]. Dostupné na: http://kiruna-nytt.nu/ty/a/nyhet2.html

KONEČNÝ, Stanislav. 2012. Spôsoby riešenia postavenia najmenších sídelných jednotiek v systémoch verejnej správy Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XIII, 2012, č. 1, s. 18 – 31. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2014. Etapy a metódy komunálnych reforiem v krajinách Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XV, 2014, č. 1, s. 18 – 28. ISSN 1335-7182

KONEČNÝ, Stanislav. 2016. Verejná správa v členských štátoch Európskej únie. Bratislava: Mayor 2016. 239 s. ISBN 978-80-969133-8-1.

LÖVDÉN, Lars-Erik 2001. Local Government Finances. Stockholm: Regeringskansliet, 2001, 16 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.finance.ministry.se

MESEŽNIKOV, Grigorij. 1993. Krajina obcí. In: Obecné noviny, 1993, č. 40, s. 10 –11. ISSN 1335-650X

PRÁVA 1994. Práva miest a ich ochrana. Bratislava: Nadácia F. Naumanna; Klub primátorov, 1994. 208 s. ISBN 80-967- 151-0-0.

REGIONAL 1996. Regional and Local Government in the European Union. Strasbourg, Council of Europe – The Committee of the Regions 1996, 231 p. [bez ISBN].

RIEGLER, Claudius H. 1996. Modernisierung des Őffentlichen Dienstes in Schweden – Modelle und Phasen der Reform. In: Analyse Kommune, 1996, č. 3. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.agarbeit.de/ariegler.htm

ROLE 2000. Role of Local Authorities in the Field of Local Social Services. 1. vyd. Strasboug, Council of Europe 2000, 195 p. [bez ISBN].

SOCIAL 2002. Social Services Act – What are your rights after 1 January 2002? 1. vyd. Stockholm: Socialstyrelsen, 2002. 29 s. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://www.sos.se/FULLTEXT/114/2002-114-9/2002-114.9.pdf

STRUCTURE, 1997. Structure and operation of local and regional democracy. Sweden. 1. vyd. Strasbourg: Council of Europe 1997. 30 s. ISBN 92-871-3280-1.

SWEDEN 1997. Sweden. Structure and operation of local and regional democracy. 1. vyd. Strasbourg, Council of Europe 1997. 30 p.[bez ISBN].

Swedish 1993. Swedish Local Government – Traditions and Reforms. 1. vyd. Stockholm: Swedish Institute, 1993, 118 s. ISBN 91-520-0306-X.

SVERIGES 2014. Sveriges Kommuner och landsting, Så styrs en kommun 2014. [cit. 15.2.2015]. Dostupné na internete: http://skl.se/demokratiledningstyrning/politiskstyrning/kommunaltsjalvstyresastyrskommunenochlandstinget/sastyrskommunen.735.html

TAXES 2001. Taxes in Sweden 2001. 1. vyd. Stockholm: National Tax Board, 2002, 35 s. ISSN 1650-2973.

TORBEN, Bertram. 2000. Das Kommunalsystem in Schweden, besonders: Kommune Färgelanda. Bremen: UNI, 2000. [цит. 15.2.2015]. Доступно в інтернеті: http:www. hausarbeiten.de/faecher/hausarbeit/pom/15279.html

VANHUYSE, Fedra - NILSSON, Astrid - ARRA, Venni - REQUENA, Alicia – AGERSTRÖM, Magnus. 2021. Municipal Finance in Sweden. Stockholm Environment Institute 2021 [цит. 21. 11. 2022]. Доступно в інтернеті: https://www.sei.org/wp-content/uploads/2021/05/factsheet-municipal-finance.pdf

Шведські правові акти:

1974: 152 SFS Королівський декрет про встановлення нової форми правління (Kungörlese om beslutad ny regeringsform), поправка 1998: 1700 SFS

1979: 411 SFS Закон про межі муніципалітетів (Lagen om endringar i Sverige indelning i kommuner och landsting)

1991: 900 SFS Закон про самоврядування муніципалітетів (Kommunallag)

2001: 453 SFS Закон про соціальні послуги (Socialtjänstlag)

2017:868 SFS Постанова про раду краю (Förordning med länsstyrelseinstruktion)