Omezená racionalita veřejné politiky nejen v otázkách řešení marginalizace a sociálního vyloučení

sep 13 2011

Abstrakt: V oblasti veřejné politiky, resp. sociální politiky, je dnes často skloňováno slovo „racionalita“, racionalita opatření. Jak je to ale ve skutečnosti s naší schopností racionálně plánovat intervence do společenské reality? Není naše schopnost objektivně posoudit realitu a následně zvážit možnosti řešení spíše jen částečná a neúplná? Tento text se snaží o krátký teoretický rozbor slova „racionalita“ a to v pohledu dvou významných autorů v oblasti teorie rozhodování, teorie organizace a teorie veřejné politiky, resp. teorie intervence do společenské reality, Herberta A. Simona a Charlese Lindbloma.
Klíčová slova: Omezená racionalita. Teorie rozhodování. Teorie organizace. Sociální politika.

Abstract: In public policy (or social policy) there is „rationality“ of choice often required. But how can we able to be fully rational when intervening into society? Our ability to assess objective way the reality is rather limited. This paper is short theoretical analysis of „rationality“ based on thinking of two important theorists of choice, theorist of organisation Herbert A. Simon and Charles Lindblom.
Keywords: : Bounded rationality. Theory of choice. Theory of organisation. Social policy.

Úvod

Ve všech oblastech veřejné politiky (resp. sociální politiky) je dnes skloňováno slovo „racionalita“, racionalita opatření. Taková racionalita má být vyjádřena nejen ekonomicky, ale také obsahově, např. neexistencí nezamýšlených vedlejších účinků navrhovaných opatření. Jak je to ale ve skutečnosti s naší schopností racionálně plánovat intervence do společenské reality? Není naše vědění o světě spíše jen částečné a naše výsledné rozhodování pak spíše „omezeně racionální“? Tento text se snaží o krátký teoretický rozbor slova „racionalita“ a to v pohledu dvou významných autorů v oblasti teorie rozhodování, teorie organizace a teorie veřejné politiky, resp. teorie intervence do společenské reality, Herberta A. Simona a Charlese Lindbloma.

Teorie „omezené racionality“ Herberta A. Simona

Teorie „omezené“ či „ohraničené“ racionality (Bounded Rationality) Herberta A. Simona (1961) poukazuje na to, že znalosti v procesu rozhodování determinují, jaké důsledky budou následovat určité z alternativních strategií. Je úkolem našich znalostí selektovat z celé skupiny možných důsledků omezenější subskupinu a nebo dokonce (v ideálním případě) jedno nastavení důsledků.

Určitý subjekt (aktér) nemůže znát přesné důsledky, které budou následovat jeho chování. Právě tuto problematiku lze nazvat teorií omezené (ohraničené) racionality. Co však subjekt může, je formovat očekávání budoucích důsledků, tato očekávání jsou založena na známých empirických vztazích a na informacích o existující situaci. Znalost je tedy „prostředkem k objevu toho, jaké důsledky chování budou skutečně následovat.“(1) Hlavním záměrem znalosti, i když je to jen část procesu volby, je odhalit jednotlivé unikátní možnosti, které jsou důsledkem každého alternativního chování, ačkoli v praxi je tento záměr dosahován jen nedokonale. „Znalost o důsledcích chování byla proto Simonem identifikována jako primární proměnná ovlivňující volbu jednání. Druhý vliv byl nalezen v preferencích jedinců určitých nastavení důsledků v porovnání s jinými.“(2)

Podívejme se tedy blíže na paradigma omezené racionality, někdy též nazývané jako „administrativní model“. Simon v podstatě postuluje, že lidská nedokonalost a omezenost je přirozená a musí se s ní počítat. Podle Simona trpí sociální vědy případem akutní schizofrenie v jejich nakládání s racionalitou. V jednom extrému tady máme ekonomy, kteří přisuzují ekonomickému člověku (homo economicus) absurdně vševědoucí racionalitu. Ekonomický člověk má kompletní a konzistentní systém preferencí, které mu „dovolují vždy vybrat z alternativ, které se mu otevírají; vždy si je kompletně vědom toho, co tyto alternativy jsou; nejsou zde omezení složitosti propočtů, které si dělá s cílem zjistit, které alternativy jsou nejlepší; pravděpodobnostní počty nejsou pro něj ani „děsivé“ ani „mysteriózní.“ (3)

V druhém extrému máme podle Simona tendence v sociální psychologii, které se snaží redukovat veškeré poznání na dojem. Proto se často jako příklad uvádí, že mince se jeví větší pro chudé děti než pro bohaté (Bruner a Postman), že tlak sociální skupiny může přimět člověka k tomu, že vidí puntík tam, kde není (Asch) a tak dále. Řada behaviorálních vědců měla napilno při poukazování na to, že lidé nejsou tak racionální jak si sami myslí, že jsou. Pravděpodobně příští generace nám ukáže, že jsou daleko více racionální, než jak je popisujeme dnes - ale s racionalitou méně grandiózní, než je ta proklamovaná ekonomy, ako to uvadí Simon.

Další komplikace v rozhodování se objevují, když je do procesu zahrnut více než jeden jedinec. Pro takovýto případ budou rozhodnutí ostatních jedinců začleněny do podmínek, se kterými si každý jednotlivec musí poradit při volbě svého rozhodnutí. Tzn., že každý „jedinec musí (aby determinoval specificky důsledky svých akcí) znát jaké budou akce ostatních. To je faktor zásadní důležitosti pro celý proces administrativního rozhodování.“(4) Je zde skutečně znát určitá zacyklenost. Před tím než A může racionálně zvolit svou strategii, musí vědět jakou strategii zvolilo B; a před tím než B zvolí svou strategii, musí znát co zvolilo A.

Simonova definice racionality a její limity

Pravděpodobně jedinou cestou, jak se vyhnout nejasnostem (případně vyjasnit tyto nejasnosti) je používat termín „racionální“ ve spojení s vhodným přívlastkem. Pak může být podle Simona rozhodnutí nazváno „objektivně“ racionálním, pokud jde skutečně o správné chování pro maximalizaci daných hodnot za dané situace. Je „subjektivně“ racionální, když maximalizuje dosažení cílů relativně k aktuální znalosti subjektu. Je „uvědoměle“ racionální v rozsahu, ve kterém je přizpůsobení směřování k cíli uvědomovaným procesem. Je „uváženě“ racionální v rozsahu, ve kterém je přizpůsobení směřování k cíli uváženě zapříčiněno (jednotlivcem nebo organizací). „Rozhodnutí je „organizačně“ racionální, pokud je orientováno na organizační cíle; je „osobně“ racionální, pokud je orientováno na cíle jednotlivce.“(5).

Podle Simona je vzorec lidské volby často spíše odpovědí na stimul než volbou mezi alternativami. Efektivní administrace podle Simona vyžaduje racionální rozhodování; rozhodnutí jsou racionální, když subjekty vyberou nejlepší alternativu k dosažení cíle. Ale administrativní rozhodnutí jsou vysoce složitá a racionalita je limitována z různých důvodů: „všechny důsledky, které plynou z daného směru aktivity nemohou být předvídány; důsledky aktivit leží v budoucnosti a proto je obtížné je realisticky evaluovat; a racionalita vyžaduje volbu mezi všemi možnými alternativami, ale mnoho z nich nám nikdy nepřijde na mysl a proto nebudou brána v úvahu.“ (6)

Aktuální chování subjektu tedy podle Simona třemi hlavními způsoby objektivní racionalitu nenaplňuje ve smyslu její definice výše:
1) „Racionalita vyžaduje kompletní znalost a předjímání důsledků, které budou následovat každé volbě. Ve skutečnosti je znalost důsledků vždy jen fragmentární.
2) Protože tyto důsledky leží v budoucnosti, imaginace musí nahradit nedostatek zkušenosti v přisuzování hodnot. Hodnoty mohou být anticipovány jen částečně.
3) Racionalita vyžaduje volbu mezi všemi možnými alternativami chování. Ve skutečném chování však jedinci „přijde na mysl“ jen velmi málo z těchto možných alternativ.“(7)
ad 1): Nekompletnost znalosti
Racionalita implikuje kompletní a nedosažitelnou znalost exaktních důsledků každé volby. Ve skutečnosti lidská bytost nemůže znát nikdy více než jen fragmentární znalost podmínek, obklopujících jeho jednání, nemůže mít více než jen omezený vhled do regulací a zákonů, které mu mohou povolit odvodit budoucí důsledky ze znalosti současných okolností.
ad 2): Obtíže při anticipaci
Je samozřejmou zkušeností, že anticipované přání může být velmi odlišné od posléze realizované skutečnosti. To vše není jen důsledkem selhání v anticipaci důsledků. Jedním z důvodů je, že mysl nemůže v jednom okamžiku uchopit důsledky v jejich celistvosti. Namísto toho se pozornost přesouvá z jedné hodnoty na druhou s důsledkem posunů v preferencích.
ad 3): Rozsah možných alternativ chování
Ze všech možných alternativ chování jen velmi malé množství přichází na mysl (v daném momentě) jakožto skutečně možná alternativa chování. Protože každá alternativa má odlišné důsledky, nastane situace, že mnoho možných důsledků nikdy nenastane, protože není předem rozpoznáno, že jsou to možné důsledky dostupných alternativ chování.

Limity racionality zde vidíme jako neschopnost lidského myšlení brát v úvahu všechny aspekty určitého rozhodnutí, tedy hodnotu, znalost a chování, které by mohly být relevantní. Tytéž body v rozvinuté podobě viz následující tabulka.

Předpoklady teorie „ohraničené racionality“

Předpoklady o rozhodování dle Simonovy teorie „omezené racionality“
A) lidské vědění je nekompletní a roztříštěné
B) člověk nemůže zvážit mnoho důsledků svých činností
C) člověk nemůže myslet na příliš mnoho věcí najednou (limit pozornosti)
D) člověk si nemůže vše pamatovat (limit paměti)
E) člověk jedná na základě rutiny, zvyku a konzervatismu
F) člověk žije v omezujícím organizačním prostředí

Zdroj: Veselý 1997:70

Stručně shrnuto, jedinci nejsou schopni dělat složitá rozhodnutí racionálně. Blau a Scott pak vidí systematickou organizaci „jedinců jako jediný způsob jak předejít příliš velké škále nutnosti rozhodovat. Funkcí organizace je tedy limitovat rozsah rozhodnutí, které musí každý člen vykonat; jedině tímto způsobem je k tomuto problému možno přistoupit racionálně.“(8)

Inkrementální racionalita Charlese Lindbloma

V pojetí Charlese Lindbloma jde o odlišný typ racionality než jak bývá slovo racionalita běžně vnímáno. Jde o „každodenní“ racionalitu a formou takovéto racionality může být i tzv. inkrementální přístup, který rozvíjí Charles Lindblom (1959). Autor vychází z metodologického individualismu, společenský a politický život si představuje jako pluralistickou hru zájmů osobností, která se však realizuje ve vzájemných interakcích a jednání je závislé také na sociálním kontextu, v němž probíhá.

Diskusi o tzv. inkrementálním (přírůstkovém) způsobu tvorby a realizace politiky lze vysledovat podle Colebatche už k článku Charlese Lindbloma z roku 1959, v němž „…kritizoval náhled na rozhodování jako na komplexní hledání optimální cesty k dosažení známých výsledků, přičemž poukazoval na to, že v praxi nejsou prostředky a výsledky oddělitelné, analýza je spíše omezená než úplná, politika vzniká spíše v malých následných krocích než jedním pevným rozhodnutím – a známkou dobrého rozhodnutí není ani tak dosažení daných cílů, ale souhlas lidí s tím, jak jich bylo dosaženo.“(9)

Dá se z toho tedy vyvodit, že proces zavádění nových politik bude pokračovat i po přijetí námi sledované politiky a bude dále ovlivňovat její implementaci. Z těchto předpokladů vychází tzv. inkrementalistický model tvorby politiky, který zdůrazňuje postupné drobné, marginální změny v procesu tvorby politiky. „Nutí aktéry, aby vnímali ‚problémy‘ jako určené pro neustálé ‚redefinování‘ podle dostupných prostředků pro řešení.“(10)

Zajímavé na tomto modelu je v prvé řadě to, že podle Lindbloma je úplně stejně racionální a systematický jako metoda založená na jasně určených cílech. Tento způsob tvorby politiky dostal poněkud hanlivý název „muddling through“, tedy „prokličkovávání“ či přístup „nějak si poradit“, případně „nespojité vršení rozhodnutí“ (disjointed incrementalism). Lindblom tedy navrhl vlastní alternativu k racionalistické analýze tvorby rozhodnutí v politickém prostoru.

Podle Winklera přestavuje „inkrementální model tvorby politických rozhodnutí specifické pojetí politické racionality. „Je to racionalita, která svazuje individuální rozhodování se společensko-politickým kontextem jedince a s praktickou situací, v níž se rozhoduje. Jeho představa praktické, každodenní tvorby politiky nezačíná u nějakého ideálního, přesně formulovaného cíle, ale v konkrétních politických situacích, které existují a působí na aktéry rozhodování.“(11)

Z této „každodenní“ tvorby politiky pak vyplývá logický důsledek pouze malých, postupných, marginálních změn a jejich postupné vršení na sebe (odtud inkrementalismus). „Když problematiku shrneme, následkem diskuse o inkrementalismu došlo minimálně ke dvěma výrazným posunům analytického zaměření:
(1) k posunu od požadovaných výsledků politiky k procesu, v němž je politika prováděna a
(2) k posunu od logiky systému jako celku k logice účastníků.“(12)

Inkrementalismus Ch. Lindbloma dále evokuje tzv. model odpadkového koše (garbage can model). Autoři modelu Cohen, March a Olsen tvrdili, že „instituce nefungují tak, že nacházejí řešení problémů ve chvíli, kdy se určitý problém vynoří. Naopak, podle nich mají členové instituce celou řadu nápadů, které obvykle skončí v odpadkovém koši. „Teprve když se objeví problém, všichni začnou přehrabovat pomyslný odpadkový koš a hledat řešení mezi nápady, které se objevily v minulosti a nebyly využity.“(13)

Závěr

Smyslem tohoto textu bylo poukázat na limity naší schopnosti racionálně rozhodovat o intervenci do společenské reality. Herber A. Simon podobně jako též Charles Lindblom poukazují na to, že naše znalosti o společnosti jsou jen částečné, neúplné a naše rozhodování je tomuto faktu podřízeno. Vyzněním tohoto textu by mělo být varování před přílišnou domýšlivostí nás lidí a obzvláště těch, kteří se pohybují v oblasti plánování a projektování intervence do společnosti (např. za účelem řešení problémů marginalizace či sociální exkluze), tedy lidí zodpovědných za tvorbu veřejné, resp. sociální politiky. Po teoretické linii zde nabádám k určité pokoře v otázkách intervenování do společenské reality. Mějme na paměti společně např. s Anthony Giddensem, že soudobá společnost řeší více problémů, které si sama moderní společnost za přibližně dvě stovky let své existence přivodila, než problémů přírodního charakteru, které převládaly dříve. Je možné, ba spíše pravděpodobné, že mnohé z těchto problémů jsme si přivodili sami svou přílišnou domýšlivostí v otázce naší schopnosti „racionálně“ rozhodovat při tvorbě veřejné, resp. sociální politiky.

Autor: Martin Smutek

Použitá literatúra:

1. BLAU, P. M.; SCOTT, R. W. Formal Organizations. San Francisco: Chandler Publishing Company, 1962.
2. COLEBATCH, H. K. Úvod do policy. Brno: Barrister and Principal, 2005.
3. GIDDENS, A. Unikající svět. Praha: SLON, 2000.
4. KRATOCHVÍL, P. Teorie evropské integrace. Praha: Portál, 2008.
5. LACA, S.: Intolerancia sociálno-patologických javov v postmodernej spoločnosti, In: Inkluze versus exkluze – dilema sociálni patologie, Brno, Institut mezioborových studií, 2010.
6. SIMON, H. A. Administrative Behavior. New York: The Macmillan Company, 1961.
7. VESELÝ, A. Jak si vybrat „svoji“ teorii rozhodování. In Purkrábek, M. (ed.). Rozhodování, financování a komunikace ve veřejné politice v České republice. Praha: Univerzita Karlova, 1997.
8. WINKLER, J. Implementace – Institucionální hledisko analýzy veřejných programů. Brno: Masarykova univerzita, 2002.

___________________________

(1) LACA, S.: Intolerancia sociálno-patologických javov v postmodernej spoločnosti, In: Inkluze versus exkluze – dilema sociálni patologie, Brno: Institut mezioborových studií, 2010, s. 67.
(2) SIMON, H. A.: Administrative Behavior. New York: The Macmillan Company, 1961. s. 77.
(3) Tamtiež s. 75.
(4) Tamtiež s. 70-71.
(5) Tamtiež s. 76.
(6) BLAU, P. M.; SCOTT, R. W. Formal Organizations. San Francisco: Chandler Publishing Company, 1962, s. 36-37.
(7) SIMON, H. A.: Administrative Behavior. New York: The Macmillan Company, 1961. s. 81.
(8) BLAU, P. M.; SCOTT, R. W. Formal Organizations. San Francisco : Chandler Publishing Company, 1962, s. 36.
(9) COLEBATCH, H. K.: Úvod do policy. Brno: Barrister and Principal, 2005, s. 74.
(10) WINKLER, J. Implementace – Institucionální hledisko analýzy veřejných programů. Brno : Masarykova univerzita, 2002, s. 57.
(11) Tamtiež s. 111.
(12) COLEBATCH, H. K.: Úvod do policy. Brno: Barrister and Principal, 2005, s. 75.
(13) KRATOCHVÍL, P. Teorie evropské integrace. Praha : Portál, 2008, s. 132.
___________________________

Príspevok odznel na V. ročníku vedeckej konferencie s medzinárodnou účasťou pod názvom "Sociálno-patologické javy a marginalizované skupiny", ktorú zorganizovali Ústav Kráľovnej Pokoja z Medžugorja Bardejov, Institut mezioborovych studii Brno, Filozoficka fakulta UPJS Kosice a konala sa 08.októbra 2010 v Bardejove.